信任――公民参与中的薄弱环节

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摘 要：在关于公民参与的研究中，管理者与公民之间的信任问题时常被忽视。如果没有信任，那些倡导、授权、促进公民参与的政策都无法得到有效的贯彻。而经验证明，管理者很难给予公民真正的信任，其原因是管理者对公民能力的质疑以及公民参与的高成本、高风险的预计。由于政府与公民之间的信任与否直接决定着公民参与的程度，而公民与社会之间的互动主要是通过个人、组织和社会三个方面实现的，所以要推进公民参与就必须从个人、组织和社会三个方面寻找契机以促进管理者与公民之间信任的提升。

关键词：信任；公民参与；管理者；公民

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0216-02

一、社会学中的“信任”

在社会学中，“信任”是理解社会关系和社会发展的核心概念。大多数的社会学家都认可这样的观点：信任是社会结构和社会文化的一个变量；信任需求是国家政权和专业人员权力膨胀的自然反应；信任是对公共权力的一种社会控制机制。表面看来，这些判断并不能推导出管理者对公民信任的充分条件，因为公民不具备某种实际权力来威胁政府及其机构。

社会学家对信任进行了多领域的研究，但就管理者对公民的信任方面的深入研究还很少。社会学家Offe指出了信任的四个维度：（1）公民彼此的信任；（2）公民对政治精英的信任；（3）政治精英间的信任；（4）政治精英对公民的信任。前三个维度在社会资本研究及政府信任研究中经常被提及，但是第四个层面的内容却常常被忽视。总体来说，社会学家还没有深刻认识到政治精英对公民信任的重要意义。

二、信任的研究路径与定义

对信任的研究有两种路径，一种是以Hardin和Williamson为代表的经济学解释，另一种是以Baier和Uslaner为代表的伦理道德解释。

Hardin和Williamson以个人主义方法论为基础对“信任”进行经济学解释。他们的假设前提是：（1）信任与被信任来源于对个人利益的有效激励；（2）信任遵循经济学和算术学的逻辑，个人信念、成本和收益是判断的基础；（3）信任是一种认知，来源于对被信任者的承诺所做的评估；（4）信任是降低风险的有效方法；（5）委托人通过获取信息来决定是否继续信任其人。这种经济学解释路径存在着一定的缺陷，它的逻辑出发点是“信任”，但却无法为自己进行有效的举证。理者进行风险评估并计算预期收益，此时做出的“信任”决定是真实的吗？“信任的核心理念应该是：信任不是在自我理性判断的基础上建立起来的。当信任来自预期的积极互利判断时，信任就只是另一版本的经济利益交换活动。[1]”鉴于信任既是一种理性活动，也是一种道德责任，所以应提倡用Baier和Uslaner的道德分析来弥补经济分析的逻辑缺陷。

Baier和Uslaner以伦理哲学为知识基础对信任进行分析，他们主张：（1）信任是由社会和道德关系决定的。信任是道德断言的一种形式，与主体的自我定义、人格发展、道德判断密不可分；（2）信任遵循一定的内在逻辑，它往往是一种伦理选择而不是个人效用的最大化策略；（3）信任是一种积极态度，与乐观情绪、安全感和愿望相联系；（4）信任与风险感不共存；（5）信任是可以验证的――如果我信任你，那么我会以信任的姿态来理解你的行为。

信任是具有多重内涵的复合概念，可以进行多学科、多视角、多维度的分析。但多数学者仍认可有些固定内涵存在于“信任”的概念之中：比如对未来的乐观预期，以及对风险和不确定承担责任等。如Rousseau认为，“信任意味着对他人的行为和意图始终抱有乐观的预期，信任是一种乐意接受被动状况的心理状态。”[2]

在不同的环境背景下，对于不同的人来说信任有着不同的含义。而管理者对公民的信任的含义则更为复杂和深刻，因为“管理者”和“公民”本身就包含着复杂的意蕴。“公民”是一个复杂的群体，他们有着不同的背景和偏好，但是他们却又是一个整体。而管理者对于公民的信任，不仅来自于他们工作中亲身接触过的部分公民，也包括他们的家人、朋友，以及他们通过教育机构、媒体等得到的信任发展契机。

管理者对公民的信任可以定义为管理者的自信，即管理者相信那些受自己工作影响的公民参与到管理中来时他们能够按照有序并有助于提高自己工作绩效的方向发挥积极作用。这个定义中包含着管理者对公民的能力、正直、诚信的肯定。另外这个概念也包括了个人利益和组织利益，因为个人工作绩效的提高不仅对管理者个人有利，同时对于公共利益也是有意义的。

三、政府与公民的信任关系以及对公民参与的影响

从多地的经验不难看出，公民与政府之间的信任关系并不十分融洽。社会学家Peel认为公民对政府的不信任是对政府失信的理性反应。“在所有关于公民权和公民参与的研究中，很少有人同意这样的观点，即弱势群体可以为自己创造出美好的生活。所以，问题的关键不是弱势群体对政治的冷漠态度……而是其他人无法容忍弱势群体的智慧，以及不相信他们有能力提出问题的解决方案”[3]。政府要创造良好的信任氛围，首先要付出信任。当双方都认定交流是真诚的，那么信任就成为了一种大家都必须做到的义务。政府想赢得公民的信任，就必须先展现出对公民的信任和尊重。

然而，管理者对公民的信任是无法用规章制度和行为法则来规范的，这种信任与管理者的习惯、思维方式、等存在着密切的关系，所以很难在短时间内建立起来。

管理者对公民的这种不信任直接阻碍了公民参与的发展。管理者认为公民参与充满了风险，首先是机会成本无比高昂――公民参与过程中耗费的时间、金钱以及其他资源。另一个风险是他们认为公民获得了某些信息后会扰乱正常的社会秩序、质疑管理者的决策和服务。在这种消极态度的影响下，公民参与根本无法发挥积极作用，管理者和公民的关系也无法和谐，“几乎每个公民都会不同程度地对抗政府，而官僚机构也会做出对抗性的回应，有的管理者甚至认为，参与者是一群懒惰、冷淡、没有行为准则的人”[4]。在公民参与的过程中，有些管理者不把公民看做是服务的对象，而是把参与活动当做不得不完成的行政任务，并因此产生了十分消极的态度。管理者对公民参与的抵触主要来自于参与过程中种种不可控的问题，比如制度内冲突加剧，政策受到否定以及社会平等遭到质疑等等。

管理者对公民的信任在一定程度上表现为他们与公民分享权利的意愿，越是不信任公众，他们就越想控制公民参与的过程，这是一个完全合乎逻辑的推理。由于政府授权程度的差异，公民参与在实际操作中产生了不同的形态――阶梯形态。Sherry Arnstein在美国规划师协会杂志上发表著名论文《市民参与的阶梯》（A Ladder of Citizen Participation），她将公民参与阶梯划分为八个梯度：首先是操纵、训导，她认为这两个梯度是公众的虚假参与；然后是告知和咨询，这是公众的表面参与；展示是高层次的表面参与；合作、授权、公众控制被认为是深度的公众参与[5]。雪莉・阿恩斯坦的这个理论对公民参与的方法和技术产生了巨大影响。

四、有助于提升信任的因素

1.主体性格。个人的性格对实际生活中的信任水平是有影响的，这种影响往往表现为隐性的、非理性的，但却是主体对他人产生信任的基础。通常拥有幸福家庭、有愉快生活经验的人更容易表现出对他人的信任。

2.自信的程度。自信表现为对自己的综合能力的认可，包括对自我控制力、认知力及应变能力等的肯定。自信程度高的人会表现出较高信任倾向。管理者抵制公民参与，在一定程度上也反映出管理者对自身知识和能力的自卑。

3.生活背景。以往的经验会对主体的信任倾向产生重大影响，因为过往的经验正是信任产生的依据。管理者经常会与不同的公民打交道，如果有过美好和谐的交流，那么就更容易对公民产生信任，反之，则很难做到真正的信任。

4.行政程序。行政工作中为了尽量减少非理性因素，行政程序把法律作为理性和规则的保障，将程序本身作为一种控制手段，把稳定、可靠作为公共管理的首要价值，将普适化的处事原则作为公共服务的核心原则。而公民参与却与以上原则相悖，它可能会造成政策制定与执行的混乱和低效。在问责制压力下的管理者无法忍受这种风险，这必然不利于信任和公民参与的发展。

5.否定政府。对政府的否定通常都意味着公民对政府不信任，这种不信任会加剧政府对公民参与管理的恐惧。令人感到遗憾的是，即使公民满意政府的服务，大多数的媒体和公民还是更倾向于批判政府而吝于表扬。这种批评会使管理者更加孤立和冷漠，甚至会产生对公民的畏惧。在这种情绪下，管理者也无法对公民给予信任。

五、结论

为了使公共管理更为高效，信任应该成为管理者的行为原则。在公民参与中，管理者应给予公民信任，认可他们的能力、自律以及诚信，除非有确凿的事实证明公民缺乏这些品德。信任原则也同样包含着对公民的要求，即公民应该有良好的道德，认真履行公民义务，增强社会责任感等。管理者与公民之间的信任可以通过多种方法加以改善，比如加强社区建设、增加公民参与活动，发展强调公民价值的文化，塑造多元、和谐的社会。

参考文献：

[1] March，Jams G.and Johan P.Olsen.Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics[M].1989.New York: Free Press.

[2] Rousseau，Denise M.，Sim B.Sitkin，Ronald S.Burt，and Colin Camerer.Not So Different After All: A Cross-Discipline View of Trust[J].

Academy of Management Review.1998，(3):395.

[3] Peel，Mark.Trusting Disadvantaged Citizens[J].In Trust and Governance，edited by Valerie Braithwaite and Margaret Levi，1998.New

York: Russell Sage Foundation.338.

[4] King，Cheryl S.，and Camilla Stivers.Citizens and Administrators: Roles and Relationships[J].In Government Is Us，edited by Cheryl

S.King and Camilla Stivers，1998.Thousand Oaks，CA: Sage Publications.

[5] Arnstein，Sherry R.A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners.1969，(4):216-224.