基于美国学前补偿教育机制及启发

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近百年来,世界各国教育发展与国家发展的关系越显密切。为了普及和发展教育,各国均借助政府的力量,通过政策对教育实施计划、指导、协调与宏观调控。作为基础教育的重要组成部分与奠基阶段, 学前教育事业的发展关乎我国上亿学龄前儿童的健康发展、基础教育的普及与质量、国民素质的提高、人力资源的建设、国家核心竞争力的增强以及社会的安定与祥和。然而,根据我国教育部门统计的数据,2009 年我国学前三年毛入园率 50.9%,这意味着在我国 1.3 亿 0—6 岁儿童中,能够接受学前教育的儿童仅一半,折射出我国学前教育资源与投入的严重不足。事实上,即便是发达国家如美国,也同样面临着国家财政无力承担和满足所有 0—6 岁儿童接受免费学前教育的现状。然而美国在政策层面做出了值得业界关注的努力,即通过一系列针对处境不利儿童的补偿教育政策,确保教育机会和教育起点公平,极大地刺激了美国学前教育事业的大力发展,带动了整个国家学前教育的几近普及。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020 年)虽然明确提出了基本普及学前教育和重点发展农村学前教育的战略部署与发展任务,但截至今日,国家尚无具体的可操作性政策出台,我国学前教育依然面临着入园难、入园贵、质量低的现实困境。因此,有必要研究和借鉴美国学前教育政策发展经验。

一、扶助处境不利儿童———美国学前教育政策发展的主线

美国自上世纪 60 年代起颁布并实施了一系列学前教育政策,其共同特点在于通过政策制订与实施,挖掘和调配各种社会资源投入学前教育领域,同时将公共教育资源更多地向处境不利儿童倾斜。处境不利儿童指成长环境存在问题的儿童,主要包括来自低收入家庭、少数民族家庭、新移民家庭、单亲家庭、未婚母亲家庭的学前儿童,以及自身发展状况存在问题的儿童,如身体残疾或有心理发展障碍。[1]美国政府不但为处境不利学前儿童提供免费获得学前教育的机会,而且通过额外的补偿教育、针对学校和教师的绩效责任制帮助这些儿童达到国家或州要求的发展与学习标准,为其进入小学做好准备,以此打破贫穷等不利处境的代际循环,在最大程度上确保所有儿童都能获得公平的教育起点。

(一)颁布国家法案,自上而下向处境不利儿童实施政策性倾斜

一是为处境不利儿童设立主要由国家资助的托儿项目,其主要资金来源于儿童保育与发展基金(Child Care and Development Fund)、对贫困家庭的临时援助(Temporary assistance to Needy Families)和社会服务拨款(social Services Block Grant)等。1996 年经授权成立的儿童保育与发展基金,是联邦政府资助处境不利儿童的主要经费来源,也是联邦政府为改善低收入家庭儿童,特别是0—5 岁幼儿保育教育质量的重要经费保障。[2]对贫困家庭的临时援助和社会服务拨款等资金也都指向处境不利儿童,可以得到免费服务或只需家长付小额的教育费用即可,其支付额度根据家庭收入和家庭人口折算,以此确保实际意义上的公平合理。二是以立法为依据,重点保障处境不利儿童的教育机会。美国联邦政府 1965 年颁布的《初等和中等教育法案》(Elementary and Secondary Education Act, 简称 ESEA) 的第一个标题即是向“贫穷宣战”,为处境不利儿童提供教育援助,后被称为“一号标题法案”。联邦政府通过资金补助贫困地区学校的方式为处境不利儿童提供额外的教育援助和补救性的教育方案。对入读“一号标题法案”学校的儿童,不但学杂费全部免除,而且能获得免费餐点和针对其家庭的援助与指导。同时,该法案还特别强调对处境不利的特殊儿童实施“全纳教育”,不仅直接提供社会福利救助,而且通过各种教育和培训计划从根本上提高他们的适应能力和技能,使他们共享社会发展的成果。该法案一直持续至今,已有大量处境不利儿童由此获得了学前教育机会。以 2009 至 2010 学年为例,全美有 56000 多个公立学校利用此项资金,超过 2100 万处境不利儿童从中受益。[3]三是以科学实证研究为出发点,拓宽处境不利收益人群的年龄段。大量科学研究表明, 婴幼儿时期是个体一生中身心发展最快、可塑性最强的时期。基于这些研究,美国早在 1965 年开始实施的《开端计划法》(Head Start Act) 就明确规定向低收入家庭中 3—5 岁的儿童和受孕妇女提供综合性教育服务。[4]近 20 年来,脑神经科学的研究更是促使人们越来越深刻地认识到早期经验对 0—3 岁儿童发展的意义。美国因此自 1995 年起开始实施“更早提前开始”(Early Head Start)计划,将接受学前教育的对象扩展至孕妇和 0—3 岁的儿童。“亲子读写、共同启航”方案(Even Start Family Literacy Program)则将早期儿童教育、成人教育和家长与孩子之间互动的读写活动相整合,为改善低收入地区孩子和家庭的教育机会作出了重要贡献。[5]由此足见美国学前教育政策对于相关科学研究领域成果的敏感性及行动力。

(二)推行标准化和绩效责任制,确保处境不利儿童接受高质量的教育

2002年,美国总统小布什签署的《不让一个儿童落后法》(No Child Left Behind Act of 2001,以下简称《NCLB 法》)明确提出联邦政府能够、而且必须帮助缩小处境不利儿童与同龄人之间的成绩差距,缩小成绩优异与欠佳的学生、非少数民族学生与少数民族学生之间的学业成绩差距,确保各州、各地方教育机构与学校能够促进所有儿童的学业进步,并将教育资源合理配置到最需要的地方教育机构和学校中。《NCLB 法》突出强调了学业标准和绩效责任, 引发了美国近 20 年来持续性最长、力度最大的标准化运动。到 2004 年,美国 49 个州都制定并实施了早期学习标准。政府拟通过测量与评价学生的学业成绩,评价教师及学校的教学效度和质量水平,以此促进教育质量的提高。[6]“早期学习标准”的制定以“K-12(学前班至十二年级)的学习标准”为依据,有助于形成连续性更强、包括婴儿和学步儿在内的直至小学的课程和教育评价标准,有助于教师在统一的目标框架内、在不同的教育机构中进行教学,从而更好地支持儿童从托儿所向幼儿园、学前班和小学过渡。[7]同时,标准为决策者、教育工作者、父母及社会大众监控、测量、持续改善学生成就与学校教育品质,推行绩效责任制(accountability)提供了目标和方向,确保了幼儿教育的质量。

(三)开展补偿教育,力保所有儿童都能达到国家或州的发展和学业标准

支撑儿童发展的生态系统是极其复杂的,影响因素众多、作用交织层叠,正如美国学者理查德?乔治所说:“所谓公正,就是指给予每个人应得的权益,对可以等同的人或事物平等对待,对不可等同的人或事物区别对待。”[8]为了帮助没有达到国家或州发展和学业标准的儿童,美国政府开展了补偿教育,为不同程度、不同类别学业落后儿童提供因人制宜的额外教育指导,如通过课后学校、暑假班等额外辅导处境不利或英语能力有限的儿童;为特殊需要的儿童开展个别化教育计划(IndividualizedEducation Program,简称 IEP) 等。IEP 源自美国 1975 年颁布实施的 《全体特殊儿童教育法案》(TheEducation of All Handicapped Children Act),旨在针对每一位特殊儿童的特殊之需,由一位地方教育机构代表(负责提供或督导一项专门为符合特殊儿童之特殊需要而设计的教育计划)与教师、儿童家长或监护人,并在适当情况下和特殊儿童本人一起,协商制定并实施个别化教育方案。[9]如今,奥巴马政府为加强针对处境不利儿童的补偿教育,通过了“强化计划”(STEP UP),要求当地学校与社区组织联合起来,为处境不利儿童提供暑假学习的机会,同时专门设立学前教育挑战经费(Early LearningChallenge Grants),不仅补偿处境不利儿童,而且加强对薄弱的学前教育项目的资助与扶持,通过提高项目质量确保处境不利儿童受教育的质量。[10]

(四)宏观调控,加大投入

虽然学前教育经费来源可以多元化,政府坚实而稳健的公共经费投入才是保证所有儿童受教育机会公平和学前教育质量稳定的有效保障。[11]自上世纪 60 年代以来,美国政府对学前教育资金的投入逐年增长,体现为单个项目资金投入的逐年增长和多个项目投入的总量增长。如 1965 年美国联邦政府为“开端计划”项目拨款 9600 多万美元,1981 年投入 10.7 亿美元,[12]而今则升至 98.9 亿美元。[13]1998 年美国联邦政府为“儿童保育与发展基金”拨款 30 多亿美元,2011 年增至 55.1 亿美元。[14]2002 年美国联邦政府为《不让一个儿童落后法》中的“早期阅读优先项目”拨款 7500 万美元,2008 年拨款已突破 1.17 亿美元。[15]同时,诸多平行项目的层出不穷与齐头并进,更是使得美国联邦政府对处境不利儿童的教育投入持续上升。在联邦政府的带动下,各州也开始筹措资金发展本州的学前教育事业。

二、美国处境不利儿童补偿教育政策对我国的启示

美国政府实施的一系列学前教育政策切实保障了处境不利儿童的受教育权,促进了美国学前教育的普及,缩小了处境不利儿童与同龄正常儿童的差距,缓和了社会矛盾,有利于国家的稳定与和谐发展。[16]当前,我国学前教育事业面临着诸多困境,[17]其中焦点问题即是如何在资源有限的情况下实现学前教育的普及与质量提高。我们可以从美国对处境不利儿童的补偿教育政策经验中探寻改革的方向与措施。

(一)制定和实施“弱势补偿”方案,确保学前教育机会公平

我国教育经费投入严重不足,教育经费只占世界教育经费总量的 1%,却被用于占世界 20%的教育对象,学前教育经费总投入更是仅占全国经费总投入比例的 1.24—1.44%。如此有限的学前教育经费又几乎全部投入了城市公办幼儿园,致使农村学前儿童受教育机会严重不足。[18]2007年,我国农村儿童学前三年毛入园率仅为 35.6%即是明证。城市公立幼儿园数量的严重不足和城乡二元对立的户籍制度,同时还使得大量的城市流动人口子女被挡在了公立幼儿园门外,绝大部分只能入读收费低廉但办学条件也极其有限的民办幼儿园或非法经营未注册的“黑园”。美国公立幼儿园遵循的则主要是“排富”原则,即政府办的公立幼儿园主要面向处境不利儿童,只是在学校尚有空额的时候才有偿接收非处境不利儿童。同时,其资金投入不仅扶持公立学前教育机构,也给予接收处境不利儿童的私立学前教育机构,其资金投入的分配依据主要是接收处境不利儿童的数量。可见,在教育资源有限的条件下,国家更应当着眼于大的社会生态环境,通过制订与实施济贫政策,把公共教育资源更多地投向处境不利儿童,对其进行教育补偿,[19]以确保所有儿童都有受教育的机会,实现教育起点的公平。

(二)实施准入和监控制度,确保学前教育质量

我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020 年)明确提出,应把提高质量作为教育改革发展的核心任务,要求树立以质量为核心的教育发展观。但时至今日,我国仍未提出具体明确、具有地域性和生态适宜性的教育质量标准。占全国幼儿园总数 62.16%的民办园没有得到任何国家财政经费,完全按照市场规律运行,其入园费用和质量自然是参差不齐。我国民办园的审批注册单位或部门比较多,仅在教育部门内部就要有普教和社会力量办学处等5—6 个部门审批,此外还要通过民政、街道和企业等多个单位的审批。由于遵循“谁审批、谁负责、谁管理”的原则,所以尽管审批单位和部门很多个,却没有落实实际管理的单位,致使大部分民办幼儿园处于“无人管”的状态。[20]同时,伴随着民办幼儿园数量的增加,其教师已成为我国幼儿教师队伍的主体。然而,我国对民办幼儿园教师既没有准入制度方面的硬性要求,更没有提供社会保障和职后培训,这使得我国幼儿教育的质量更加堪忧。国内外经验都表明,办园体制与形式越是多元,民办园的比例越高,就越应加强中央和省级政府的主导作用和统筹管理。因此,我国急需制定合理的幼儿园准入制度和质量监控体系,既保证民办园的设立符合国家规定的建园标准,同时把民办园纳入教育质量评价和监控体系,确保所有儿童都能获得安全、有质量的学前教育,实现实质意义上的教育公平和社会公平。

(三)立法保障,增大资金投入,促进学前教育事业持续健康发展

纵观美国学前教育发展史,不难发现学前教育立法是其主要的推动力量,其教育发展从来都是以立法的形式将国家意志固定下来,要解决的问题基本做到了有法可依、有章可循。而我国目前学前教育主要政策法规如《幼儿园管理条例》(1989 年)、《幼儿园工作规程》(1996 年)、《幼儿园教育指导纲要(试行)》(2001 年)等都立法层次偏低,仅属于部门规章,全国性的专门针对学前教育的法律尚未颁 布。[20]这对提高全社会对学前教育事业的真正重视,有效协调学前教育发展与社会各方面的法律关系十分不利。同时,由于缺乏有力的、全国性的学前教育法律法规,不少地方在学前教育领导体制、管理体制、办园体制、经费投入、教师待遇和办园条件改善等方面,都存在大量难以解决的问题,严重制约了学前教育事业的健康发展。因此,我国当前很有必要赋予学前教育更高的社会地位,通过立法保障学前教育事业的健康发展。

与此同时,如前文所述,我国教育经费总投入占 GDP 比例偏低,学前教育经费更是少得可怜,这也是制约我国学前教育事业发展的重要因素。据 2003 年统计数据,OECD 国家和欧洲 19 国的学前教育经费投入占其 GDP 的比重平均为 0.5%,相当于我国的 10 倍。近年来,我国 GDP 总量有了飞速增长,连续超过意大利、英国、法国、德国,并在 2011 年初超过日本,成为全球经济规模第二大国家。学前教育对于个体终身发展、国民教育质量与全民素质的整体提升、社会经济的可持续发展,综合国力与核心竞争力的增强均具有基础性、全局性的重要价值。因此,为了国家的战略发展和保持强有力的竞争优势,我国有必要加大对学前教育的经费投入总量,并使学前教育经费投入总量在我国 GDP 和教育经费总投入中占有与之重要地位相匹配的比重,这是促进我国学前教育事业持续健康发展的根本保证,也是我国社会安定、和谐、快速发展的治国之道