论反倾销过程中欧盟委员会的自由裁量权

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摘 要:欧盟反倾销法的不完善给欧盟委员会的反倾销调查留下了广泛的自由裁量权,这种自由裁量权主要体现在正常价值的确定､欧共体产业的界定､类似产品的界定､损害的认定､倾销与损害因果关系的认定､欧共体利益的界定､是否接受出口商的价格承诺等方面,这是值得中国出口企业注意的问题｡

关 键 词:反倾销;欧盟委员会;自由裁量权

中图分类号:F744文献标识码:A文章编号:1006-3544（2006）04-0034-03

一

欧盟委员会是欧盟反倾销的主要机构之一,它由20名委员组成,他们由各国政府任命,但每一位委员都要宣誓保持独立,不受任何党派偏见的影响,代表欧盟超国家的利益,欧盟委员会下面包括25个总司以及15个专门机构｡在反倾销领域,第一总司是处理反倾销事务的主要机构,主要负责反倾销申诉､反倾销调查,向欧盟理事会提出临时征收反倾销税和价格承诺这两种反倾销措施,也负责对正在实施的反倾销措施进行审议,它可以终止反倾销诉讼,例如经过调查,不存在倾销或倾销产品没有引起实质损害,或者欧盟的利益不要求采取反倾销措施｡最后,欧盟委员会向欧盟部长理事会提出征收最终反倾销税的建议,由部长理事会就是否征收最终反倾销税做出最终裁决｡值得注意的是,反倾销法的多次修订已使欧盟部长理事会就是否征收最终反倾销税的表决机制发生了重要变化,1994年反倾销法修订后由最初的特定多数赞成通过变为简单多数赞成通过, 2004年修订的第461/2004号反倾销条例规定由简单多数否决,这就是说,只要同意采取反倾销措施的成员国和不表态的成员国的数量之和达到半数以上,就可以采取反倾销措施｡这样,否决欧盟委员会提出的征收最终反倾销税建议的难度越来越大,欧盟委员会的权力呈不断增强的趋势,可以说它是反倾销过程中最活跃的因素｡

二

作为反倾销调查的主要机构之一,欧盟委员会拥有广泛的自由裁量权,笔者认为,这种自由裁量权主要表现在以下几个方面:

（一）在正常价值的确定方面的自由裁量权

按照欧盟《反倾销基础条例》的规定,“某项产品对欧共体的出口价格低于其同类产品的正常价值,则该产品被认为构成倾销｡”可见,正常价值的确定是是否构成倾销的认定的重要环节｡对于市场经济国家而言,一般情况下,正常价值是指类似产品在出口国或原产国的正常贸易中,独立的消费者实际已经支付或可支付的可比价格｡

此外,有三种例外情况不适用于一般规则:(1)在出口国或原产国不存在相同产品销售;(2)国内市场销售处于不正常贸易方式,属于低于成本的亏本销售;(3)国内市场正常销售缺乏比较的代表性,如销售量不及出口到欧共体的数量的5%｡欧盟委员会在以上三种例外的情况下对正常价值的确定拥有自由裁量权｡

在这些例外的情况下,欧盟委员会首先拥有价值确定方式上的自由选择权｡在以上例外情况下,确定正常价值的可选择方法也有三种:(1)相同产品出口第三国价格方式;(2)其他生产商或出口商的国内销售价格方式;(3)结构价格方式｡欧盟委员会可任选其中一种方式来确定正常价值,用不同的方式计算出来的正常价值是不同的｡在实际操作过程中,欧盟委员会几乎都选择结构价格方式｡

欧盟委员会在这方面的自由裁量权主要还反映在结构价格的计算上｡结构价格又称为推定价格,它包括原产地国的生产成本加合理的销售费用､一般费用和管理费用以及合理的利润｡由于这种价格是推算出来的,不一定是实际的费用和利润,其所强调的是“合理”,而对“合理”一词的理解存在相当大的弹性,这就势必使这种价格的计算具有很大的不确定性､主观性和随意性｡不仅逻辑上如此,而且在实际操作中也是如此｡比如,在1986年以前,欧盟委员会在计算合理利润时,其做法是选择某个有关行业的平均利润额作为一个案件中相关产品的合理利润额｡适用这种方法所得到的利润额的幅度在成本的1%-10%之间｡但自从1986年以后,合理利润额的认定幅度大大提高,在查处的日本“光纸复印机”的倾销案中,欧盟委员会所确定的合理利润额为成本额的14.6%,在“点式矩阵打印机案”中合理利润额占成本额的37%,而在“电子打字机案”中,合理的利润竟高达47%-75%[1]｡如果被诉产品来自欧盟所认定的非市场经济国家,其正常价值的计算则采用类比国制度,即选取某一欧共体之外的市场经济的第三国的同类产品的国内价格为正常价值｡在类比国的选择上欧盟委员会拥有自由裁量权｡欧盟的做法是:先由申诉方提出类比国的建议,如果其他当事方(外国出口商和欧共体进口商)在10天内不提出反对意见,欧盟委员会则采纳申诉方的建议｡这里,欧盟委员会的自由裁量权表现为:它可以采纳其中任何一方的意见｡欧盟委员会在这方面的自由裁量权使其在选择类比国时往往是随意的,不公平的,类比国与被诉国之间的经济水平的差异性往往被忽视,这样的结果往往是被诉方被征收高额的反倾销税｡例如,在1998年的金刚砂一案中,挪威被选作中国的类比国,而同年挪威的人均国内生产总值是中国的20多倍｡在欧盟对中国彩电的反倾销案中,欧盟将新加坡定为替代国,当时新加坡的劳动力成本是中国的20倍｡而在1979-2000年之间,美国曾18次被选为中国的替代国[2]｡这样计算出的结果是可想而知的｡

（二）在欧共体产业的界定上的自由裁量权

对欧共体产业的界定其实就是对反倾销投诉主体资格的界定,它是反倾销立案调查的先决条件之一｡只有当投诉者达到一定的比例,欧盟委员会才会认可其投诉主体的资格,从而开始立案调查｡按欧盟的惯例,一般情况下,投诉者的产量至少应占欧共体同类产品总产量的25%,或者占明确表示支持或不支持反倾销调查的欧共体生产商生产同类产品产量的50%｡在国际贸易中,境内境外的生产商､出口商､进口商之间往往存在广泛的联系,这给判定哪些属于欧共体产业带来一定的复杂性｡按照欧盟反倾销的规定,与被控倾销产品的出口商或进口商相关联的欧共体生产商,或者本身就是被指控倾销产品的进口商都应被排除在欧共体产业之外｡至于什么是“相关联”,欧共体的《反倾销基础条例》没有做出具体规定,这就为欧盟委员会的裁定留下了自由的空间,也就是说,在这种情况下,欧盟委员会有权决定哪些生产商属于欧共体产业,哪些不属于,这往往会对投诉主体资格的认定产生影响｡例如,在欧共体对来自日本的复印机的反倾销调查案件中,日本出口商所完全拥有的欧共体内的分公司被排除在欧共体产业之外,而另外一家日本出口商控股20%的欧共体公司则没有被排除在外｡同样在这个案件中,两家直接进口被指控为倾销产品的复印机的欧共体生产商以自己的商标出售该复印机也没有被排除在欧共体产业之外[3]｡

（三）在对类似产品的界定上的自由裁量权

欧共体《反倾销基础条例》对类似产品的定义为:“所谓类似产品,应解释为与被调查的产品完全相同,或者在所有方面都相似,或者在没有这种产品时,则指虽然不是在所有方面都相似,但却与被调查的产品有极为近似的特点的产品”[3]｡

对类似产品范围的界定是十分重要的,因为类似产品范围的大小不仅决定着受保护的欧共体产业的范围,而且直接影响到对损害的衡量｡一般来说,对类似产品确认的范围越宽,进口产品被确定为对欧共体产业构成的损害的可能性越大,反之则小｡由于《反倾销基础条例》对类似产品的界定过于抽象,“类似”､“相似”之类的词本身就具有不确定性,这就给欧盟委员会界定类似产品留下了很大的自由裁定的空间｡在“损害”调查的实践中,欧盟“总是倾向于扩大同类产品的范围,这样可以使更多的､范围更广泛的国内生产商得以寻求和获得反倾销法的保护”[4]｡

（四）在对损害认定方面的自由裁量权

欧共体《反倾销基础条例》将“倾销进口产品对欧共体产业的影响”作为评估被诉倾销产品给欧共体产业造成实质性损害的重要因素之一｡然而,倾销进口产品对欧共体产业的影响包括多个方面,只有在对所有相关的经济指标进行评估后才能认定对欧共体产业的损害情况,这些经济指标包括:倾销幅度的大小､欧共体类似产品的销售额的实际或潜在下降､利润､产量､市场份额､生产能力､投资回报和生产能力的利用等方面的下降｡此外,还应考虑进口的倾销产品对库存､就业､工资､筹资能力和投资等方面所带来的负面影响,等等｡由于要考虑的因素太多太繁杂,以致无法做出全面的考察,具体哪些因素在考虑之列,哪些不是,就全由欧盟委员会自由裁量,因此,这一评估具有很大的主观随意性｡

（五）在倾销与损害之间因果关系的认定上的自由裁量权

倾销与损害之间存在因果关系是欧盟委员会对被诉倾销产品采取反倾销措施的必要条件之一｡因果关系的认定是一个弹性极大的过程,这给欧盟委员会留下了很大的自由裁量空间,因为对欧共体产业造成损害往往还有大量的其他因素,这些因果关系错综复杂,具体哪些因素对欧共体产业构成损害,被诉倾销产品是否以及在多大程度上对欧共体产业构成损害,这些问题很难做出确切的认定｡一般来说,欧盟委员会倾向于对倾销与损害的因果关系做出宽松的解释,以便保护欧共体产业的利益｡

（六）在界定“欧共体利益”方面的自由裁量权

“欧共体利益”条款是欧共体反倾销法与WTO《反倾销协议》和美国等其他国家的反倾销立法的不同之处｡欧共体利益是采取反倾销措施的三个必备条件之一,即使被诉产品存在倾销与损害,但如果采取反倾销措施不符合欧共体利益,也不能采取反倾销措施｡欧共体利益包括国内产业､用户以及消费者的利益｡为了使欧盟委员会在决定反倾销措施是否符合欧共体利益时全面考虑各方的意见,反倾销调查申请方､进口商及其代表性商会､代表性用户和代表性消费组织在规定的时间内向欧盟委员会提交有关信息,然后欧盟委员会综合考虑这些信息,认定反倾销措施是否符合欧共体利益,从而决定是否采取反倾销措施｡欧共体利益是一个十分抽象的概念,对欧共体利益的考量也是一个复杂的过程,其结果取决于各方意见陈述的情况｡在陈述意见时,各方往往是站在自己利益的角度来看问题的,因此,意见有时会不一致,特别是申诉方和进口商以及消费者的利益往往是对立的｡这里,欧盟委员会在认定哪一方的意见代表欧共体利益上拥有自由裁量权｡

（七）在是否接受价格承诺方面的自由裁量权

价格承诺是出口商自愿做出的改变其价格或者停止向欧共体以倾销价格出口的承诺,这时,如果欧盟委员会接受承诺,调查就可以在不征收临时的或者最终的反倾销税的情况下终止｡欧共体反倾销基础条例肯定了欧盟委员会在是否接受出口商价格承诺的问题上享有广泛的自由裁量权,也就是说,欧盟委员会可以接受出口商提出的价格承诺,也可不接受｡而且《反倾销基础条例》规定,在下列两种情况下,欧盟委员会不必接受出口商的价格承诺:（1）接受价格承诺不切实际,例如实际或潜在的出口商数量巨大;（2）基于其他原因不能接受价格承诺,例如一般性的政策｡欧盟委员会往往会以一般性政策为由拒绝接受价格承诺,而一般性政策是一个非常笼统抽象的概念｡特别是对来自非市场经济国家的倾销产品,欧盟委员会常常以避免规避为由,不愿意接受出口商的价格承诺｡

三

欧盟委员会在反倾销过程中的自由裁量权是十分广泛的,要想对其进行完全的归纳是非常困难的,笔者只是对其主要方面进行了简单的列举｡

欧盟委员会在反倾销调查中的自由裁量权来自于对欧盟反倾销法律条款的不同解释,其根本原因则是由于欧盟反倾销法的局限性和国际贸易活动的复杂性｡它是客观存在的,不以出口商的意志为转移的｡因此,作为中国对欧盟的出口商,仅仅抱怨欧盟反倾销法的不公正性､抽象性和不确定性是无济于事的｡其实,从一定意义上说,欧盟委员会的自由裁量权是一把双刃剑,在维护欧共体利益的同时,也给中国的出口商在遭遇反倾销时留下了诸多可以据理力争的空间,中国出口商应当积极应诉和抗辩,以争取最有利的解决,为国家和企业减少或挽回损失｡笔者略举几例加以说明｡比如,在类比国问题上,虽然在入世谈判中中国已经接受欧盟在反倾销领域继续使用类比国方法,但这并不意味着中国出口商对欧盟委员会在这个问题上的不公正､不合理的做法无所作为了｡一方面,中国出口企业要积极提出抗辩,要求欧盟委员会选择适当的类比国,对类比国的价格因素作必要的､公正的调整,其中包括对质量差异的调整,对中国产品资源和劳动力方面的优势的承认,也包括在提供资料方面给予中国企业合理的时间期限｡另一方面,中国出口企业还要在调查前和调查中,尽可能多地收集资料和数据,主动向委员会提出合理的类比国建议｡只要中方的抗辩理由合理,证据有力,委员会还是有可能接受中方的立场和意见的｡这方面成功的例子之一是1990年欧共体对华猪鬃刷反倾销案｡欧盟委员会原先选择巴勒斯坦作为类比国,后经中方及律师的努力,提供了大量的证据,最后终于使欧共体法院接受中方的意见,改判原案不成立,取得了反败为胜的结果[5]｡

此外,在向委员会推荐类比国时,还要特别注意所推荐的类比国是否愿意协助调查｡这样的反例不在少数,1996年结案的“粉末活性炭”案件就是其中一例｡原告提出以美国作为类比国,某些进口商和中国出口企业提出以马来西亚为类比国,欧盟委员会则认为日本也可为类比国,但由于马来西亚和日本的生产商拒绝合作,结果选择了美国作为类比国[6]｡

公共利益条款也是我国出口企业在遭遇欧盟反倾销时可用以为自己争取有利结果的条款｡公共利益条款在为欧盟委员会留下了自由裁量空间的同时,也为我国出口企业留下了可争取的空间｡尽管欧盟反倾销法要求欧盟委员会就确定是否需要根据欧共体利益进行干预时,应整体考虑各种利益,包括国内产业､用户和消费者的利益,但一般说来,欧盟委员会没有义务主动咨询和分析当事方的利益,结果如何完全取决于当事方的观点陈述,这就需要我国出口企业大胆出击,积极联络和游说欧盟内部的进口商､下游用户以及消费者,以争取他们的支持,因为他们同样也是反倾销的受害者,他们和出口商的利益在很大程度上是一致的,而且,他们是“土生土长”的当地人,对本国的语言､办事程序以及习惯等都非常熟悉,与他们结成联盟可以大大节约我们的人力､财力､物力｡1992年的“松香”案就是一例｡葡萄牙厂商对从中国进口的松香提起反倾销诉讼,欧盟委员会的初裁认定,中国松香倾销的幅度为17.4%,对欧共体产业造成了实质性损害｡但大多数欧盟国家认为反倾销措施对松香用户的负面影响与欧盟产业因此获得的利益极不成比例,反倾销不符合共同体的利益｡因此,1994年2月,欧盟委员会以反倾销不符合欧共体利益为由,宣布中止对中国松香的反倾销调查[7]｡

欧盟委员会在反倾销过程中的自由裁量权是欧盟反倾销法不完善的表现,它既有主观的原因又有客观的原因｡主观上,这是欧盟贸易保护主义的体现,欧盟要通过这种方式最大限度地保护欧共体的利益;在客观上,这是反倾销法律的稳定性和国际贸易活动的灵活性之间的矛盾所致｡就目前来说,单凭出口商的力量要通过改变欧盟的反倾销的立法来限制欧盟委员会的自由裁量权是不现实的｡在这种情况下,中国出口商应做的就是根据欧盟的反倾销法,利用欧盟委员会的自由裁量的不确定性,通过多种途径为自己的利益据理力争,化消极因素为积极因素,变被动为主动,只有这样才能在遭遇反倾销时尽可能地为国家和企业挽回经济损失｡

参考文献:

[1]阮方民.论欧盟反倾销法中正常值的认定[J].欧洲，1998，(3).

[2]赵晓霞.欧盟对华反倾销不公平性的研究[J].经济问题，2004，(10).

[3]蒋小红.欧共体反倾销法与中欧贸易[M].北京:社会科学文献出版社，2004.

[4]张婷.关于反倾销制度中“国内产业”范围的界定[J].贵州民族学院学报,2004,(1).

[5]蔡庆辉.欧盟对华钼铁反倾销案研究[J].国际贸易问题,2005,(4).

[6]王晓晔.欧盟反倾销法与我国对欧洲的出口贸易(下)[J].国际贸易问题,1998,(2).

[7]朱庆华.反倾销中的公共利益问题[J].中央财经大学学报,2003,(1).