残疾儿童学前教育权益政策
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(一)残疾儿童教育问题的提出
公共政策的一个重要特性是问题取向性,一项政策的出台,往往是为了解决某一社会问题。在公共政策制定过程中,政策问题研究即政策问题建构具有特别重要的地位。残疾儿童是指身心发展上有缺陷的儿童,残疾儿童问题作为人类社会的一种自然、社会现象,自古有之,是客观存在的,残疾类型包括智力残疾、听力残疾、视力残疾、肢体残疾、言语障碍、情绪和行为障碍、多重残疾等[6](P1)。这种缺陷使得儿童个体缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力[7]。据2001年中国0-6岁残疾儿童抽样调查结果,以2000年第五次全国人口普查人口数推算,全国约有0-6岁残疾儿童139.5万,全国每年新增0-6岁残疾儿童约19.9万[8]。2006年第二次全国残疾人抽样调查结果显示,我国有0-6岁残疾儿童167.8万,占残疾人总数的2.02%[9]。数以百万计的各类残疾儿童迫切需要得到有效的康复训练与教育服务。
(二)我国残疾儿童学前教育的现状
残疾儿童的学前教育是泛指所有的学龄前残疾儿童,由受过特殊教育专业训练的教师对其进行初步的集体生活能力和学习习惯的培养,并进行针对性的缺陷补偿训练,为今后顺利接受初等特殊教育奠定基础[6](P53)。学前教育是基础教育的重要组成部分,是个体终身发展的起始与奠基阶段,对巩固和提高九年义务教育的质量与效益,全面提升国民整体素质具有基础性、全局性和先导性的重要作用与价值。近年来,心理学、教育学和脑科学等方面研究成果共同表明,学前期是人一生中大脑形态、结构、机能发展最为迅速、可塑性最强的时期,是个体情感、行为、语言、认知等各方面发展的奠基阶段和敏感期,是个体社会化的起始阶段和关键时期。许多对特殊儿童进行早期干预的研究也证实,越早开始的干预便越容易取得良好的教育效果,可以使残疾幼儿的损害不至于造成更大的残疾和障碍。有特殊教育专家计算出:如在早期干预中使用1元钱,那么将会在残疾儿童学龄时的教育中节省7元钱,也就是说早期教育与训练,既可减轻残疾幼儿的不良后果,又可使他们在日后的教育中减少困难和节约经费[10]。0-6岁,是特殊儿童发现、鉴别和干预的关键时期,所有儿童都有权获得人生发展最佳开端的可能。然而调查显示,3-6岁残疾儿童接受学前教育率仅为43.92%,其中城市为61.48%,农村为26·41%,远低于普通幼儿园入园率(70.55%)[8]。原因在于:为残疾儿童提供学前教育的特殊机构严重匮乏,普通学前教育机构缺少接纳残疾儿童的师资力量和相应设施。残疾儿童早期康复教育需求与各类康复训练机构匮乏和市场供给不足的矛盾日益加剧,制约了残疾儿童早期教育康复工作的发展。学前阶段儿童所拥有教育机会的多少和教育质量的优劣,不仅决定了其学前期的发展水平,而且影响着其终身学习与发展的质量和效果[11]。3-6岁残疾儿童学前教育状况(尤其是农村)亟待改善。学龄前残疾幼儿处于弱势群体的底层,学前特殊教育因此成为教育公平的起点,是创建和谐社会的基础工程。这种教育的公平与教育权益的保障,必须通过制度和政策的支持,切实推动学前特殊教育的发展。
二、我国残疾儿童学前教育政策:从倡导性的“积极开展”到“普惠性”
受教育权是残疾人生存与发展的基本权利,我国历来重视残疾人的教育问题。建国以后,在党和政府的关怀及社会各界的支持下,残疾人的社会地位提高,参与社会生活的意识增强,受教育的机会也得到显著改善。另一方面,残疾人问题也日益引起国际社会的普遍关注,1982年12月,第三十七届联合国大会通过第52号决议,确定1983-1992年为联合国残疾人十年,制定了《关于残疾人的世界行动纲领》,呼吁世界各国采取行动。对此,我国政府予以高度重视,积极响应“联合国残疾人十年”和《关于残疾人的世界行动纲领》,1988年我国颁布了第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》。但是,由于历史原因和生产力水平的限制,我国残疾人事业滞后于社会经济发展的水平,残疾人受教育程度低。因此,为残疾人提供教育机会成为国家发展残疾人事业的一个主要内容,发展残疾人教育事业的一个主要任务是普及残疾儿童义务教育,在此基础上完善各阶段相互衔接的特殊教育体系。从相关政策文本的内容来看,发展残疾儿童学前教育并不是我国残疾人教育事业的重点。但是,学前教育作为终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分。学前教育对于残疾儿童良好习惯和社会态度的养成以及缺陷补偿等方面具有重要作用。因此,在政策制定上表现为:在有限的教育资源下,为残疾儿童提供平等的学前康复教育机会和更好的资源,提供更广泛的继续学习的机会,并在关心和支持残疾儿童学前教育、完善残疾儿童学前机构、健全残疾儿童教育经费保障机制三方面呈现,提出了落实学前康复教育机构、设备、师资等三项内容为重点推进工程。下面笔者结合具体政策文本内容来探讨残疾儿童学前政策的发展。
(一)发展残疾儿童学前教育:“公平”与“效率”的博弈
教育政策的本质就是在社会范围内进行公共教育资源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择决定的。残疾儿童学前教育政策虽然是一个理性的论证和决策过程,但并不是一种完全客观和价值中立的技术性工作,在实践过程中,残疾儿童学前教育政策的制定与实施本质上是教育政策主体的一种利益表达与整合过程。我们知道,教育政策分配教育利益、解决教育问题,是为了促进教育事业的发展,实现受教育资源、机会、结果等的公平分配,促进全体人的个性全面发展。因而公平、质量或效力、效率和自由始终是教育政策持续追求的公共价值。然而在人口分布和经济发展的限制中,公平、效率和自由的价值在政策过程中又是相互冲突的竞争性需求[12]。20世纪80年代以来,我国教育发展的主要任务是普及九年义务教育,在残疾人教育事业上,也是以普及残疾儿童义务教育为重。1988年,我国颁布的第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》提出“以普及初等教育为重点”的政策导向,1989年的《关于发展特殊教育若干意见的通知》进一步提出了发展特殊教育事业的基本方针,即“着重抓好初等教育和职业技术教育,积极开展学前教育,逐步发展中等教育和高等教育。”强调把残疾少年儿童教育切实纳入普及义务教育的工作轨道。此外,在随后颁布的规划文件中,如2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及残疾儿童义务教育及其巩固和提高作为发展残疾人教育事业的重中之重。由此可见,在残疾儿童学前教育政策的价值取向上,特别是在“效率”与“公平”两种核心价值取向上,国家宏观的公共价值取向以“效率”优先,当然也兼顾“公平”,提出“采取有力措施,积极推动……幼儿园附设特教班”,也认识到“学前教育对残疾儿童尤其重要”,并“积极开展学前教育”,指出“早期发现、早期矫治、早期教育对于残疾儿童的身心发展具有重要意义”。随着我国经济的发展,普及九年义务教育目标的实现,在残疾儿童学前教育政策上也发生了变化。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》指出:大中城市和经济发达的农村地区,要积极发展残疾儿童康复、教育事业,残疾儿童学前教育水平要有大幅度提高;其他已经普及九年义务教育的地区要进一步发展残疾儿童学前康复教育。2006年的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006-2010年)》提出“大力发展残疾儿童学前教育”;2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“因地制宜发展残疾儿童学前教育”政策;2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》进一步明确残疾儿童学前教育政策,即“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。发展残疾儿童学前康复教育”;2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:“建立完善从学前教育到高等教育的残疾人教育体系”,“资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育”。我国残疾儿童学前教育政策,从最初的“积极发展”到“大力发展”再到“普惠性学前教育”,展现出在残疾儿童学前教育政策的价值取向上由“效率”优先,逐步发展为“效率”与“公平”并重,进而发展为目前的以“公平”为重的发展路径。
(二)不断扩大残疾儿童接受学前教育的机会
受教育权是一项基本人权,具体表现为受教育机会权和受教育条件权[13](P17)。发展残疾儿童学前教育,设立残疾儿童学前教育机构,为残疾儿童提供学前教育的机会成为政策实施的主要内容。1988年的《中国残疾人事业五年工作纲要》和1989年的《关于发展特殊教育的若干意见》提出:由特殊教育学校附设的学前班、残疾儿童康复机构和普通幼儿园举办的残疾儿童学前班作为残疾儿童学前教育机构,并依靠家庭的配合,对残疾儿童进行早期智力开发和功能训练。1990年《残疾人保障法》以法律的形式规定:“普通幼儿教育机构应当接收能适应其生活的残疾幼儿”,“残疾幼儿教育机构、普通幼儿教育机构附设的残疾儿童班、特殊教育机构的学前班、残疾儿童福利机构、残疾儿童家庭,对残疾儿童实施学前教育”。1994年《残疾人教育条例》第十条进一步明确规定:“残疾幼儿的学前教育,通过下列机构实施:(1)残疾幼儿教育机构;(2)普通幼儿教育机构;(3)残疾儿童福利机构;(4)残疾儿童康复机构;(5)普通小学的学前班和残疾儿童、少年特殊教育学校的学前班。残疾儿童家庭应当对残疾儿童实施学前教育。”1996年《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996-2000年)》指出:要实现残疾儿童学前教育有较大发展,应采取“普通幼儿教育机构和普通小学附设的学前班积极招收残疾儿童随班就读并根据需要开设残疾儿童班;特教学校、儿童福利院开设学前班,与家庭相结合,开展残疾儿童的早期教育、早期康复”的措施。这些政策文本出台与实施,使得残疾儿童依法获得学前教育机会,并且有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利用这些条件,在其利用这些条件有困难时,有请求政府给予资助和帮助的权利。
(三)提供更好的教育资源
残疾儿童是一个特殊的群体,为残疾儿童提供学前教育机会,只是一种形式上的教育权,而他们要享有实质上的学前教育权,则还有一定的困难,因此国家要为这些特殊群体提供必要的扶持和帮助。1989年《关于发展特殊教育的若干意见》明确规定:民政部门要负责组织儿童福利机构和社区服务机构,对残疾儿童进行学前教育。1992年《九十年代中国儿童发展规划纲要》提出:要加强对残疾患儿的早期诊断、护理、康复和教育工作。在全国完善四至五个残儿康复人员培训基地,在社区内建立残疾儿童寄托所、聋儿语训中心。2001年《关于“十五”期间进一步推进特殊教育改革和发展的意见》中指出:特殊教育的主管部门应通过政策和行政手段鼓励更多的特教学校、普通幼儿园、社区、有条件的个人开展残疾儿童的学前教育和训练,并在精神上和物质上给予一定的支持、鼓励,以调动他们开展学前教育的积极性,使更多的残疾儿童能接受学前教育和训练。2009年《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》指出:有条件的城市和农村地区要基本满足残疾儿童接受学前教育的需求。地方各级教育、民政、卫生部门和残联要相互协作,采取多种形式,在有条件地区积极举办0-3岁残疾儿童早期干预、早期教育和康复训练机构,鼓励社会力量举办学前特殊教育机构。2010年,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出:“建立学前教育资助制度,资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。”2011年,《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》提出:建立多部门联动的0-6岁残疾儿童筛查、报告、转衔、早期康复教育、家长培训和师资培养的工作机制,鼓励和支持幼儿园、特教学校、残疾儿童康复和福利机构等实施残疾儿童学前康复教育。实施“阳光助学计划”,资助残疾儿童接受普惠性学前康复教育。
三、结语
通过对我国关于残疾儿童学前教育政策内容的梳理,我们发现对于残疾儿童接受学前教育的重要性日益形成共识,对残疾儿童来说,政策的实施不仅是缺陷补偿和潜能的开发,更是转向一种作为社会的福利、生存的条件、权利的存在和生活的品质的必要条件。随着政策价值的日益明晰,政策目标的日益明确,国家将以更多的关注、更多的投入、更完善的体制来力争残疾儿童的学前教育问题的解决。
作者：叶增编 单位：泉州师范学院教育科学学院