湘鄂渝黔边区区域公共产品有效供给模式与机制研究
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摘要：湘鄂渝黔边区地理和人文特征趋同，资源条件相似，是一个在自然环境和社会发展特征等方面都具有较强同一性的相对完整和独立的地理单元，具备区域公共管理模式与机制构建的基础性条件。研究揭示湘鄂渝黔边区区域公共产品供给各主体的行为逻辑和动因，构建“跨区域、多中心”的治理模式，有助于区域内各地方政府制定针对性更强的政策，有效提供区域公共产品。
关键词：湘鄂渝黔边区；区域公共产品；有效供给
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）05-0089-05
一、区域公共产品的理论内涵
在20世纪50、60年代，公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题过程中开始较多使用公共产品这个概念，公共产品通常与私人产品相对称。作为一类新兴的概念，我们将区域公共产品定义为：它是根据某一特定区域内公共产品的外部性范围不同而划分出来的一种公共产品类型。此类公共产品的供给能给相邻的各行政区带来收益，其对于解决诸如水源共享、城际交通设施共建、区域性社会稳定、区域旅游开发等某些区域性的公共问题具有重要作用，因此该公共产品的生产和提供需要有多个具有一定管辖权的利害关系主体参与，需要依靠多中心的集体行动来解决。
（一）区域公共产品供给的基本特点
1.区域公共产品具有所有公共产品消费上的非排他性和非竞争性这两个最基本特点。
2.区域公共产品，尤其是其中的基础设施类公共产品，通常对于规模经济和范围经济有着较高的要求，比一般意义上的地方公共产品具有覆盖空间范围更大、生产规模更大、投入更大的特点[1]。
3.区域公共产品具有明显的地理依赖性以及外部效应溢出性。在地理位置相邻的行政管辖区域之间或多或少总会存在着诸多的共同利益问题，在这种情况下，解决区域所共同面对的公共产品就成为可能；在溢出效应的作用下，区域公共产品向相邻的区域扩散，其受益范围大于行政界限，区域公共产品提供地点的不同，在很大程度上影响到受益范围的大小和受益人口的多少。
4.在某一区域内，区域公共产品的需求与供给主体存在着复杂性和多样性，该区域公共产品的供给会涉及到区域内两个以上主体，各个主体之间存在着各种利益关系，因而需要灵活而又复杂的制度安排和机制设计。
5.区域公共产品还具有动态性的特点，导致其范围和界限具有相应的不确定性，其受益人群也会随之发生较大的变化。
（二）区域公共产品的供给模式
我国在实践探索中主要形成了以下几种区域公共产品的供给模式：政府主导供给模式，是指政府凭借其权威和计划手段统一安排，主导公共产品的供给。我国实行的是社会主义市场经济体制，在很长时间内，甚至在当下国内很多地方，政府单一供给模式仍是区域公共产品的主导模式；市场调控供给模式，是指在政府失灵的现实情况之下，各个主体通过运用市场机制来调控区域公共产品的供给；第三部门供给模式，在一定区域内，除了政府和市场主体外，还大量存在着社会第三部门，社会第三部门单独或者联合起来供给区域公共产品；多元主体合作供给模式，无论是政府单一供给还是市场调控供给，还是依靠第三部门的自主供给都会存在着各种各样的缺陷，在现实情况下，没有哪一种单一的供给模式能解决复杂的区域公共产品的有效供给问题，不能满足当下消费者对公共产品多元化的需求，因此比较有效的供给模式是充分利用各个主体的优势，采用多元主体合作供给的模式[2]。
二、湘鄂渝黔边区区域公共产品供给的现状
湘鄂渝黔边区地处武陵山区，是由湖南、湖北、重庆和贵州四省（市）毗邻地区构成的，包括湖南省两市一州（即张家界市、怀化市和湘西土家族苗族自治州）、湖北省恩施土家族苗族自治州、重庆市黔江区和贵州铜仁地区，总面积约11.5万平方公里，人口2000余万，聚居着土家族、苗族等30多个少数民族，是一个多民族聚居的少数民族地区。区域内山同脉、水同源、树同根、民同俗，社会发展水平相当，经济交往久远，是一个自然环境、经济社会发展同一性较强的相对完整和独立的地理单元。在本区域中，公共产品的供给有其自身的特殊性。
（一）湘鄂渝黔边区公共产品供给的特殊性
1.自然地理条件的限制。武陵山区地处我国西部地区的东部边沿，其基本特征是不沿疆、不沿海，远离经济中心，在各省级行政区进行社会经济布局时大都较少顾及，甚至某些交界地带处于“四不管地带”。区域内地形以高山峡谷为主，丘陵平坝为辅，自然条件恶劣，基础设施投入欠账较多，生态环境脆弱，经济发展的物质条件较差。长期以来，因为交通运输等基础公共服务设施的供给不足，致使资金、技术、人才难以引进，这在一定程度上加重了湘鄂渝黔边区政府提供公共服务的难度。
2.经济环境的影响。湘鄂渝黔边区经济发展滞后，技术水平不高，劳动生产率低，生产经营规模小，市场竞争力弱。交通落后，信息闭塞，运输成本高。市场发育不足，生产组织化程度低。传统自然经济尚未改变，产业结构趋同。第一产业比重过大，且以种粮养猪型为主，经济结构单一，农业产业化程度低；第二产业总量小，特别是工业企业规模小，技术含量低，附加值低，效益差；第三产业弱小。民族自治地方财政总量小，税源少，财政自给率低。
3.政治制度方面的特殊规定。我国民族区域自治法规定民族区域自治地方政府享有科技、教育、卫生、文化等方面的自治权。根据这一规定，湘鄂渝黔边区民族自治政府在发展科教文卫社会事业和提供公共服务上享有一定的自。
4.文化方面的特殊性。湘鄂渝黔边区地处相对封闭的偏僻地方，远离政治经济中心，造成当地少数民族人口生活方式落后，陈旧的观念根深蒂固，人口文化素质低下，自身生产力水平低下，社会发育严重滞后。
（二）湘鄂渝黔边区区域公共产品供给存在的问题及其原因
1.公共供给严重不足。
（1）交通基础设施薄弱。以恩施州为例，截至2011年，全州仅有通乡油路931km，省级出口路和经济断头路308km，通村油路（水泥路）5891km，虽全部乡镇都通了油路，但仍有716个村基本不通公路，占总数的25.5%；其中75个村（占总数的3%）完全不通路，另有641个村（占总数的22.5%）虽有路，但系毛坯路，且路面宽度在3.5米以下，全州行政村公路通达率仅为74.5%，通畅率更是低至52.3%。
（2）公共卫生状况堪忧。2011年，边区内的恩施州每千人拥有乡村医生人数仅为0.98人，而恩施下辖的来凤县14个重点贫困村人口总数为16994人，居住分散但医生却只有8人，每千人拥有乡村医生人数仅为0.47人，看病难现象普遍突出。尽管通过广泛宣传，大多数农民参加了新型合作医疗，但农民极其有限的现金收入，仍将使相当一部分医患者，因支付高额的医疗费用而致贫[3] 。
（3）教育发展水平低。湘鄂渝黔边区的教育发展水平低，公民文化素质较低。2009年，该区文盲半文盲占6岁以上人口近20%。大多数缺乏技能。怀化、渝东南、恩施、湘西、张家界、铜仁五地小学阶段平均失学率为2.71%，初中阶段平均辍学率达到5.67%，较大程度地高于全国平均水平，而在贫困乡村初中辍学率更是在10%以上[4]。区域内大专以上学校有三所，只有一所为综合性大学。大学生比重低，而且约有80%的大学生就读于区内大学。九年制义务教育的大力推进，使边区小学、初中等基础教育得到了长足发展，但对经济发展水平有极大促进作用的地方性普通高等教育、职业技术教育及普通基础教育中的高中教育却没有得到相应的发展。
2.区域里公共产品分布不均衡。湘鄂渝黔边区属于边远山区和落后的民族地区，区域内的公共产品分布极其不均衡。城区与城区之间公共产品差距大，城区与农村差距则更大。近几年政府在教育，医疗、住房等方面的投入不断加大，公民享受的教育、医疗等公共服务所带来的社会福利也在日益增加，但是还存在严重的公共产品享有不平等的现象，和人民的期望有较大的差距，特别是弱势群体的社会保障不到位，广大农民在基本公共产品享有方面同城镇居民存在事实上的严重不平等。
3.财政体制不合理，地方政府财政压力大。我国从1994年起进行分税制改革，分税制的核心内容是在各级政府之间划分税种，从而规范各级政府之间的财政分配关系。财政分权制度的实行使地方政府承担起供给区域公共产品的主要职责。同时由于改革的不彻底，并没有使各级政府间的财政分配关系得到规范。
4.区域合作协调机制缺失，地方政府各自为政。由于区域公共产品自身的特殊性质决定了其供给必然要涉及到多个行政主体的共同行动，因此相关各地方政府之间关系是否协调就成为影响区域公共产品供给效率的重要因素。湘鄂渝黔地区有6个地市州50个县级行政单位，各个市州分属于四个省（市），存在着严重的本位主义和部门主义。政府部门主义的实质就是部门利益问题，在部门利益最大化的引导下，各个地方政府（部门）就各种利益资源进行区域竞争和封锁，破坏了地方合作关系，导致区域公共服务治理失灵[5]。
5.政府单一的供给模式，公众公共需求诉求表达困难。湘鄂渝黔边区由于市场主体和第三部门等发展还不完善，因此公共产品供给模式长期以来以政府单一供给为主，公众对公共产品的需求和供给的诉求难以表达。在工作中，地方政府及其官员首先考虑的是其政绩，对他们而言政绩直接决定他们的仕途，至于他们所制定的政策是否能充分体现普通民众的需求则往往考虑不多。这种政府单一供给模式，一方面造成了供给不足，另一方面又造成了供给过剩[6]。
三、改进湘鄂渝黔边区区域公共产品有效供给的模式与机制
（一）构建湘鄂渝黔边区区域公共产品多元主体联合供给模式
基于湘鄂渝黔边区的特殊地情，笔者认为，只有建立起区域公共产品多元主体联合供给模式（见图1），才能最大限度满足群众对区域公共产品的需求。在这种供给模式中，参与的主体有政府、市场、第三部门（民间组织）、区域内的民众以及其他主体。各主体之间的关系不是统治与被统治的关系，也不是竞争与对立的关系，而应当是在合理分工基础上的伙伴式合作关系，强调的是协调、整合、分权和参与[7]。
1.区域公共产品多元主体联合供给模式必须以政府为主导。区域公共产品多元供给主体必须以政府为主导，以保证基本公共服务供给的公平，避免“泛市场化”。不论是纯公共品，还是准公共，政府都必须承担主导性的供给责任，发挥自身的主导作用。当然，政府并不能提供所有的公共产品。在公共产品多元主体中，政府具有其他主体不可具有的优势，如强制性动员和使用全社会资源的权力，采集公民需求信息的畅通渠道，立法和执法的权力，等等。基于此，治安、司法等涉及公共安全和社会稳定的公共产品，环境保护等公益性的公共产品应由政府来提供。湘鄂渝黔边区政府在区域公共产品供给中，应发挥好以下的作用：首先是提供那些需要凭借强制力才能有效提供的公共产品，如维护公共秩序，确保社会和谐稳定，为民众提供基本社会福利等。其次，建立健全市场准入制度，在公共领域引进私人和社会资本，不断推进公共服务的市场化改革。最后，政府要为消费者提供相关的信息，帮助消费者提高认识，防止消费者陷入非理性集体行动的困境。
2.充分发挥市场（私人部门）的重要作用。西方产权理论为区域公共产品的市场供给提供了理论依据，公共产品的市场供给也得到了国内外实践的检验。市场供给区域公共产品有其自身的比较优势。对于那些具有竞争性的区域准公共产品供给而言，市场供给具有更高的效率，同时也有利于解决基础性项目的资金短缺和“政府失灵”等问题。
3.重视第三部门的重要作用。第三部门的组织性质决定了他们所提供的是公益性和志愿性的公共产品，尤其是在积极回应社会的生态、环境、贫困、弱势群体、自然灾害、突发事件、甚至是国际援助等方面，可以在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵带来的社会负面影响，从而促进社会的进步，具有超越国家机构的官僚作风、增进人际和谐的优势和功能。
图1 湘鄂渝黔边区区域公共产品多元供给模式
政府—市场—第三部门多元供给模式，是当代社会治理的理性选择。这种模式能够充分发挥各主体的优势，高效满足社会多样化的需求、最大限度实现公共利益，形成区域公共产品的有效和谐供给。
（二）构建湘鄂渝黔边区区域公共产品供给的管理制度平台
1.建立区域合作的组织协调机制。
（1）建立区域公共产品管理委员会。成立由湘鄂渝黔边区各市州政府及其有关部门组成、邀请国务院相关部门担任顾问的“区域公共产品管理委员会”，全面负责本区域重大公共产品供给的协调工作。在该委员会的统一协调之下，由各边区政府统一部署，加强本区域内的公路、铁路、机场、港口、航道、邮电通信、信息网络、能源、金融电子化等基础设施建设，为区域发展提供一体化的基础设施支撑。
（2）建立健全湘鄂渝黔边区党政领导联席会议制度。以此为平台，通过对涉及区域经济社会发展的政策、规划等方面的协调，加强区域经济的分工与合作，实现各地优势互补和错位发展，促进区域一体化发展。
（3）建立各种跨区域的民间组织。从本地的实际情况考虑，可以建立两类区域性非政府组织：一是建立区域性参谋机构。以吉首大学为核心，整合湘鄂渝黔边区的科研院所、高等院校等方面的力量，通过组织各种学术研讨会、创办合作论坛等加强区域学术交流，为湘鄂渝黔边区域公共产品的有效供给建言献策；二是建立各种区域性行业协会，通过发挥各种协会的内在优势，全面了解和掌握区域公共产品的需求，制定合理有效的行业发展规则，避免恶性竞争，从而实现行业的共同发展。
（4）建立政府信息共享制度。通过政府各部门之间的信息共享制度，加强各地方政府、各部门、各参与主体之间的信息交流，协调相互利益关系，避免恶性竞争，促进区域公共服务规划的顺利实施和整体推进。同时，建立良好的信息沟通机制，也有利于各方表达自身利益和监督对方行为。从博弈理论来看，地方政府在供给区域公共产品的博弈选择过程中，容易陷入“囚徒困境”的一个重要原因就是相互间的信息不对称[8]。因此，地方政府应该通过沟通交流，充分表达自己的利益和愿望，及时获得对方行为选择的信息。
2.完善区域公共产品的决策机制。建立一套科学有效的公共产品政府供给的决策机制不仅有助于保证公共产品供给过程的民主化、科学化，也是实现公共产品供给最佳效果的必要前提条件。公共需求机制运行良好，政府就能了解到公众的利益需求。政府对搜集到的公共需求信息进行分析、综合，然后针对公众的需求、期望采取某种公共行动予以解决，这一过程就是人民群众或社会利益群体反映和表述自己的利益、愿望和要求，促成决策者制定政策予以满足的过程。政府在向每一个社会成员分配利益时，既要考虑到社会各成员之间的利益相关性，更要从整体利益出发，保护多数人的利益，尤其是多数人的长远利益。
3.建立科学合理的绩效评估体系。目前，对地方政府和地方干部的考核，主要是根据对上级政府下达的各种地方经济社会发展的硬性指标的完成情况给予不同奖惩待遇，追求所谓的“政绩”并且将这种考核结果同干部的职务晋升直接挂钩。科学合理的绩效考核标准，可以引导和促使区域地方政府及其工作人员真正为区域内的社会公众服务并对其负责，从而使得区域公共产品的供给真正满足社会公众的需求。建立科学合理的绩效评估体系，可以减少甚至避免由区域内地方政府及其官员之间恶性的“政绩竞争”而导致的区域公共产品供给的“囚徒困境”，从而有利于实现区域公共产品的有效供给。
4.建立高效合理的区域公共财政支撑体系。区域性公共产品具有很强的外部效应，单由某一个地区来供给在现实中并不可行，一方面，地方政府在决策时会进行理性的分析，区域公共产品的外溢会使地方财政效应产生溢出；另一方面，区域性公共产品供给也不是某个地方的财政所能承受的，必须由相关地方的政府部门协同合作，建立类似区域性财政基金的组织，并积极引导社会和企业资金进入，才能有效提供区域性公共产品以满足当地民众需求。
参考文献：
[1]陈瑞莲，等.区域公共管理导论[M].北京：中国社会科学出版社，2006：79.
[2]句华.公共服务中的市场机制：理论、方式与技术[M].北京：北京大学出版社，2006：143.
[3]湖北省民族宗教事务委员会.武陵山区贫困状况调查与思考——以湖北恩施土家族苗族州为例[EB/OL].（2010-03-04）[2010-05-28]http：///structure/wls/jyjl/zw_14900_1.htm.
[4]王丽华，吕学芳.武陵山区基础教育机会状况及其政策优待取向[J].教育学报，2009（6）：74.
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[6]吴长剑，谢礼圣.区域公共物品供给模式研究[J].甘肃行政学院学报，2007（4）：54.
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