基于ELES模型的湖北省城市居民最低生活保障标准评估
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作者简介：邓大松（1949-），男，广西全州市人，武汉大学社会保障研究中心主任，教授，博士，主要从事社会保障与公共经济研究;
仙蜜花（1986-），女，河南省驻马店市人，武汉大学社会保障研究中心硕士生，主要从事社会保障理论与政策研究。
摘要：作为社会稳定的“最后一张安全网”，城市居民最低生活保障制度在保障城市贫困群体基本生活、刺激消费以及维护社会稳定中发挥了重要作用。但是由于制度建设中政府责任的缺失以及其他方面的原因，现行低保制度存在诸多问题，突出表现为低保标准过低。首先比较了湖北省与其他省份的城市低保标准，其次借助ELES模型测算和分析湖北省低保标准理论值并与现行低保标准进行比较，得出现行低保标准整体水平较低，且明显低于模型测算值的结论。最后，从政府责任角度提出了完善低保制度的政策建议，即转变救助理念、制定科学合理的低保标准、加大财政投入、加强对城市低保制度的管理等。
关键词：城市居民最低生活保障制度;ELES模型;保障标准;公共物品;政府责任
中图分类号：C913.7文献标识码：A
DOI：10.3963/j.issn.16716477.2015.03.029
为解决城市贫困问题，保证人们基本生存权利，国务院于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》。运行10多年来，该制度在减少贫困、保证人们基本生活方面发挥了重要作用。湖北省给予城市居民最低生活保障制度（以下简称“城市低保”）充分的重视，不断提高保障标准，完善配套设施。截止到2014年1月，共有1 253 978人及667 568户低保家庭享受到低保，得到了政府的及时救助，一定程度上缓解了低保对象的生活困难。随着社会经济的发展，较低的城市低保标准（指按照规定对低保对象支付的金额）制约了低保制度作用的发挥。
现代社会救助制度从本质上讲是政府对公民基本需要的回应所作的制度设计与安排，政府责任是福利思想和福利制度安排的核心问题＼[1＼]。弗雷德里克和亚历杭德罗提到：“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题”＼[2＼]。最低生活保障制度是指对家庭人均收入低于当地政府公布的最低生活标准即最低生活保障线（简称“低保线”）的人口，由国家给予一定的物质资助，以保证其家庭成员基本生活所需的社会救助制度＼[3＼]。从低保制度的定义可以看出，国家或政府是低保制度的实施主体，国家有义务为生活在低保线下的社会成员提供救助。在城市低保制度的建立和实施中，政府的责任表现在以下方面：保底（要满足城市贫困群体的“基本需要”）;制度设计;对低保制度进行调节和控制＼[4＼]。低保标准的高低与地方财政及低保对象生活息息相关，标准过高不仅会增加政府的财政负担，且会造成福利依赖，影响人们自救及生产的积极性;标准过低则无法满足低保对象的基本生存需求。而适度的低保标准既能满足低保对象的基本生存需要，又不会增加财政支出负担，实现保障水平与财政支出的最优配置。因此，对城市低保标准的研究具有重要的现实意义。
一、相关文献综述
目前学者针对城市低保制度的研究较多。林闽钢和祝建华通过实证分析得出城市低保家庭在就业、生存、子女教育和营养等方面有很强的脆弱性，且面临很多潜在的风险＼[5＼]。对城市低保标准的研究主要是通过实证分析得出，如林志伟通过实证分析得出现行城市低保保障水平过低、覆盖范围狭小、激励效应小＼[6＼];姚建平的研究结果显示城市低保标准依然偏低＼[7＼]。对低保标准的确定及指标的选取也是学术界关注的问题，杨立雄和胡姝指出在低保标准调整时应将低保标准划分为食物贫困线和非食物贫困线，最低生活保障线的调整要兼顾价格和收入并实行临时价格补贴＼[8＼]。对低保政策的评估是政策执行过程中必不可少的一个重要环节，祝建华从城市低保政策调整与评估的原因出发，通过具体的评估框架详细阐述现有城市低保政策评估路径＼[9＼]。通过政策评估可以发现政策本身及执行过程中存在的问题。李迎生和肖一帆详细分析了城市低保制度在运行中存在的突出问题，如低保水平过低且地区差异较大＼[10＼];刘喜堂从低保对象识别、低保标准的制定及调整、制度实施中社会参与、分类施保、制度能力建设等方面阐述了城市低保存在的问题＼[11＼]。城市低保政策的推行对低保对象及社会经济的发展产生一定的影响：韩克庆等通过定性与定量分析相结合，得出目前城市低保执行中不存在“福利依赖”现象，但是并不排除将来出现依赖现象的可能性，应完善现有的低保制度＼[12＼];李实和杨穗通过实证分析得出城市低保政策并不能明显地缩小城市居民的收入差别，但是却能明显减少城市贫困人口＼[13＼]。城市低保政策的贯彻执行需要社会各方力量的大力参与，张翼和丁建定介绍了非盈利组织通过教育培训、提供实物、项目支持等方式介入城市低保＼[14＼]。对城市低保制度的研究也存在一些局限性，韩克庆和刘喜堂从制度建立意义、保障水平、政策执行、存在问题、应采取的对策以及对未来的展望等角度梳理了近些年来各领域对城市低保的研究成果，指出研究存在的问题并提出完善城市低保制度应采取的措施＼[15＼]。
通过对现有文献的梳理可以发现，目前学术界对城市低保制度的研究侧重于从整体层面分析城市低保标准的制定与评估、低保政策存在的问题及对策、低保政策对低保对象及社会经济发展的影响等，采用实证研究和规范研究相结合的研究方法。由于我国幅员辽阔，地区间经济社会发展不平衡，对整体层面的研究并不能反映地区低保制度发展状况。基于此，本文在借鉴现有研究成果的基础上通过构建模型来测算湖北省城市居民最低生活保障标准并从政府职能角度阐述了问题存在的原因及解决对策。
二、湖北省城市低保标准的发展现状
（一）湖北省城市低保的发展状况
1999年，湖北省根据《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发＼[1997＼]29号）》的规定和要求，在全省范围内建立了城市低保制度。经过十多年的发展，湖北省城市低保制度不断发展和完善，保障标准和水平逐年提高，对保证人们的基本生存需要、消除城市贫困等发挥了巨大的作用。
城市低保保障人数及占城市人口比重是低保覆盖面的重要内容，也是衡量低保发展状况的重要指标。近些年来，湖北省城市低保制度不断发展和完善，见表1。
表1湖北省城市低保保障人数
项目年份
20042005200620072008
保障人数/万人157.7146.1142.4142.89143.8
低保人数占城市人口比重/%6.55.95.75.75.6
项目年份
20092010201120122013
保障人数/万人145.2137136.8129.7126
低保人数占城市人口比重/%5.54.84.64.24.0
数据来源：根据历年湖北经济和社会发展统计公报整理而得。
表1显示，从2004年至今，湖北省城市低保总数以及低保人数占全省城镇人口的比重基本呈现下降趋势，据推测是由以下原因造成的：一是随着全省促进就业工作的推进，部分低保对象收入增加，逐渐退出了低保群体。二是低保管理制度逐步完善，部分不应享受低保的居民被取消了低保资格，使总体低保人数减少。在一定程度上说明湖北省城市低保制度呈现良性发展态势。
（二）湖北省城市低保标准的现状
为了更加直观地分析与比较湖北省低保标准现状，本文分别选取了东部、中部和西部地区的宁省和山东省、安徽省和内蒙古自治区、陕西省和自治区作为参照样本，将这些地区的低保标准相关指标与湖北省进行比较。
1.各地城市低保标准对比。随着经济的不断发展以及物价上涨，为了保证低保对象的基本生存权利，湖北省不断提高城市低保标准，在一定程度上防止低保金受通货膨胀的侵蚀，保证其购买力。但是湖北省整体城市低保标准偏低，如表2。
表2湖北省与全国及其他省份
城市低保平均标准的比较元/月
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西
2008187.7226231212195172.3255.8
2009213.9227253234.4241.4192309.6
2010252.0291290254.1299283.6305.8
2011293.8310318296.7343.5306.2355.8
2012334.5357370339.4407.7363.3399.7
数据来源：根据2008-2012年《中国民政统计年鉴》整理而得。
表2显示，从2008-2012年，湖北省城市低保标准不仅低于东部的辽宁省和山东省，也低于同为中部省份的安徽省和内蒙古，甚至低于西部地区的陕西省（除2009年外）和地区。由于湖北省社会经济发展水平整体上低于东部省份，其城市低保标准低于东部地区是合理的;受国家政策倾斜的影响，湖北省低保标准低于内蒙古和等民族贫困地区也在社会可接受的范围之内，但若低于其他中西部省份则表明其低保标准是偏低的，与其经济发展水平不相适应。
2.各地城市低保标准与当地最低工资对比。整体而言，最低工资标准制度与最低生活保障制度都是社会保障体系的组成部分。考虑到湖北地方财政支付能力、制度的可持续发展以及避免使低保对象对制度产生依赖，湖北省民政厅于2003年制定《湖北省城市居民最低生活保障工作规范》，规定城市低保标准原则上要高于当地政府公布的最低工资标准的40%，低于当地最低工资标准的55%。但是这一规定并没有达到预期的效果，各地低保标准依旧较低，如表3。
表3湖北省与其他省份城市低保平均
标准占当地最低工资的比例比较/%
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西
200930.632.433.341.935.532.042.4
201028.032.331.535.333.237.332.2
201132.633.432.829.438.235.637.5
201230.432.529.833.638.836.342.1
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》及人力资源和社会保障部网站数据计算整理而得。
表3显示，从2009-2012年，湖北省低保标准占当地最低工资标准的比重（以下简称“低保工资比”）均低于40%，即近些年低保标准始终没有达到政策规定的水平（当地最低工资标准的40%）。横向水平上，除2012年山东省低保工资比低于湖北省外，其余省份低保工资比均高于湖北省，即在给出的省份中，湖北省低保工资比处于较低水平。此外，除安徽、部分年份低保工资比高于40%外，其余省份低保工资比均低于40%，即低保工资比较低是全国范围的普遍现象，说明提高城市低保标准的迫切性。
3.各地城市低保标准与城镇居民人均消费性支出对比。 城镇居民消费性支出指城镇居民家庭用于日常生活的全部支出，包括购买商品支出和文化生活、服务等非商品性支出，是反映居民基本生活消费情况的重要指标，其数值的多少与居民生活质量密切相关。“十二五”期间，民政部提出基本社会服务的标准，其中要求低保标准不能低于当地居民人均消费性支出的35%。
表4湖北省与其他省份城市低保平均标准占
当地城镇居民人均消费性支出比例比较/%
年份湖北东部
辽宁山东中部
安徽内蒙古
西部
陕西
200823.824.125.226.724.121.236.9
20094.922.125.327.525.321.541.1
201025.426.326.526.525.628.837.9
201126.825.227.227.026.927.241.1
201227.027.228.127.127.628.442.9
数据来源：根据历年《中国民政统计年鉴》及历年《中国统计年鉴》计算整理而得。
表4显示，从2008-2012年，湖北省城市低保标准占当地城镇居民人均消费性支出的比例（以下简称“低保消费比”）呈不断上升趋势，2012年达到27%，但仍低于“十二五”规划规定的35%的政策目标水平。此外，表中显示，除辽宁省和陕西省部分年份的低保消费比高于湖北省外，其他省份中该比重始终高于湖北省。
4.湖北省各地低保标准比较。由于各地经济社会发展水平不同，用全省的绝对平均值来测算各地的具体低保标准过于牵强。此处采用相对水平进行比较，即各地区城市低保标准占当地城镇居民人均可支配收入的比重。限于篇幅，文中只选取2012年典型县市的数据，具体见表5。
表52012年湖北省部分县市的低保标准
地区低保标准
元/月占城镇居民
人均可支配
收入的比重/%地区低保标准
元/月占城镇居民
人均可支配
收入的比重/%
江夏区38025.5阳新县35031.4
大冶市42024.1竹山县24021.8
东宝区36022.0丹江口市29022.5
蕲春县23016.9荆州区34021.7
松滋市30023.8洪湖市28023.1
竹溪县28025.4襄州区33526.6
长阳县28021.8保康县38034.0
南漳县35027.1京山县31023.5
鄂城区33020.5云梦县32021.6
孝南区36022.3英山县30022.1
团风县28022.4通山县30026.9
赤壁市32021.7曾都区27017.4
恩施市28019.8天门市30023.0
仙桃市36025.0秭归县30024.8
潜江市36024.8麻城市22015.0
数据来源：根据2013年《湖北统计年鉴》及湖北省民政厅网站数据计算而得。
表5显示，2012年湖北省各地区城市低保标准绝对额、相对额之间均存在较大差距。其中，低保标准最高的为江汉区450元/月，最低的为麻城市和浠水县，均220元/月，两者相差230元/月，最高标准是最低标准的2.05倍，其余的均在300元/月左右。相对标准中保康县最高，达到34%，最低的为麻城市，只占当地城镇居民人均可支配收入的15%。
从以上四个维度可以看出，湖北省城市低保标准绝对水平和相对水平均低于部分省份;同时在湖北省范围内，各地城市低保标准相差悬殊。作为中部崛起的重要省份，湖北省经济发展呈现出强劲的态势，在此背景下，湖北省应适时提高城市低保标准，使低收入者能够适当分享经济发展成果。
上文分析可以看出，湖北省城市低保标准整体较低且区域差距较大，需适时提高低保标准，但是低保的适度标准需经过理论分析和实证检验。本文拟采用ELES模型对湖北省城市低保标准进行验证和分析。
（一）模型的构建
1973年，经济学家Lunch基于英国计量经济学家Stone的线性支出系统模型推出了一种新的需求函数系统，即扩展线性支出系统模型（Extend Linear Expenditure System，ELES）
该模型假定人们对各种商品的需求分为基本需求和超过基本需求之外的需求两部分。某一时期人们对某种商品（服务）的需求量取决于他们的收入水平和各种商品价格。人们的基本需求与收入水平无关，居民在基本需求得到满足之后才将剩余收入按照某种非基本支出项目的边际消费倾向安排支出。该模型可以表示为：
（二）城镇低保替代率测算
用ELES模型测算城市低保标准时主要涉及到城镇居民生活消费支出、城镇居民人均可支配收入等指标。生活消费支出包括城镇居民用于食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、交通和通信、教育文化娱乐服务、医疗保健、其他商品和服务等方面的支出。本文按照2010-2013年《湖北统计年鉴》中相关内容，把城镇居民按不同的收入水平分为最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户和最高收入户等7个层次。分别求出各收入阶层对8大类商品的平均人均消费额，运用Eviews5.0分析软件，以各收入阶层的平均可支配收入为解释变量，以各类消费支出为被解释变量求回归，如表6。各回归系数均通过了显著性检验，因此可以用表6测算的数据求出城镇居民各消费层次的支出费用。
根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，参考韩伟和穆怀中＼[17＼]的研究以及城市居民的消费结构，将居民的消费层次可以分为以下四个层次：第一层次是最低生存线，仅包括食品消费支出;第二层次是低生存线，在基本食品支出基础上加上衣着和居住支出;第三层次是中等生存线，即在第二层次上加上文教娱乐支出（主要考虑适龄儿童的受教育支出）和医疗保健;第四层次是发展线，在第三层次上加上家庭设备、交通通讯以及其他支出，这是最高层次的保障线，贫困者在满足最低的消费需求外还能得到促进自身发展所需要的物质条件。利用公式（5）可以求出湖北省城市低保四个层次的具体标准，参见表7。
把表6中数据带入式（6）可得发展线标准分别占近四年湖北省城镇居民人均可支配收入的比重为33.94%、33.69%、30.74%、27.12%，呈逐年下降趋势。而在现实中，2009年、2010年、2011年、2012年湖北省城镇低保平均标准分别为2567元/年、3024元/年、3526元/年、3948元/年，仅占当年城镇居民人均可支配收入的 17.87%、18.83%、19.18%、18.94%，实际标准明显低于模型测算值。
由表7、表8可以看出，一方面，近四年湖北省城市低保实际标准逐年增加，与模型测算值一致;另一方面，近四年低保实际标准明显低于模型测算值。由前文假定可知，人们的基本需求与收入水平无关，即经过测算的消费额不受人们收入的影响，但表8中数据显示，湖北省城市低保实际标准仅能满足人们最基本的食品需求（2011年可以满足基本的衣食需求）。根据《城市居民最低生活保障条例》中“城市居民最低生活保障标准按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”的规定，低保实际标准明显不能满足除衣食之外的其他需求。
低保实际标准低于模型测算值一方面是因为ELES模型在实际应用中可能存在高估的问题，需要进一步修正和完善;另一方面政府在制定低保标准时综合考虑了经济发展水平、财政、就业等现实问题，使低保标准受到一定的制约。但不可否认的是，近四年湖北省城市低保实际标准占当年城镇居民人均可支配收入的比例一直低于20%，低于2011年国家新出台的农村扶贫标准（将扶贫标准提高到2300元/年，占当年农民人均纯收入的32.96%），说明政府提供的低保标准非常低。对于依靠低保生活的群体而言，只能维持最低的食品消费支出。
根据式（6）和表5中的相关数据，2012年湖北省城市低保标准替代率警戒线为27.12%，即低于27.12%的低保替代率，根本无法满足城市居民最基本的食品消费需求。表5也显示出，2012年湖北省绝大多数县市城市低保替代率低于替代率警戒线（表中只有阳新县和保康县超过了27.12%，麻城市更是远远低于警戒线水平），其他县市基本介于低生存线和中等生存线之间。此外，2012年湖北省城镇居民人均食品支出5837.8元，低保标准占城镇居民人均食品支出中，最高的为92.5%，最低的为45.2%，对大多数城市居民而言，低保提供的保障水平只是保证了“吃饭”。上述两个视角均说明了湖北省城市低保水平总体上较低，是一种低水平的食品保障，而且地区间差距较大。
四、研究结论与对策建议
（一）研究结论
通过与全国其他省份城市低保标准比较以及构建模型对理论保障标准进行测算并与现行保障标准进行对比，可以得出以下结论：一是湖北省城市低保标准在全国基本处于中等水平;二是湖北省各地城市低保标准地区差异较大;三是现有保障标准明显低于模型测算值，城市低保提供的保障水平仅能满足低保对象的基本食品需求。
（二）提高城市居民最低生活保障的政策建议
低保障标准的形成是多种因素共同作用的结果，其中，政府这一因素应负主要责任。政府在保障标准的制定、低保对象的甄别与认定、制度管理与监督、财政支持等方面存在缺位，提供的保障标准无法保障人们的基本生活需要，因此应主要从政府角度对该项制度加强管理和完善，使制度供给标准达到制度设计目标，保证人们的生存和发展权力。
1.转变救助理念，以“基本生活保障”代替“生存保障”。政策的价值取向对政策实施效果起重要作用。湖北省城市低保以消除绝对贫困为取向，因此制定的标准仅能保证低保对象的基本生存需要，更确切地说是仅能满足基本食品需求。因此湖北省政府应转变“生存保障”的理念，在制度调整时应充分考虑到人们发展需求。基于福利刚性及经济发展状况，可以通过激励措施消除人们对制度的依赖心理。如设置收入豁免线，激励具有劳动能力的受助者通过就业脱贫。
2.制定科学合理的城市低保标准线。鉴于湖北省各地经济发展不平衡以及居民生活成本差异的现实，湖北省城市低保标准是由当地政府制定的。由于受主观因素的影响较大，地方政府在制定标准线时缺乏规范性和科学性，导致标准线过低或变动幅度较大。因此当地政府应充分考虑当地经济发展水平、物价水平、居民消费结构、最低工资水平、失业保险待遇以及通货膨胀等因素制定低保标准，以公平性和制度可持续性为原则，低保标准的确定既要更好地满足人们的基本生活需求而不是仅能满足最低生存需求，又不能超出财政支撑能力，避免标准过高而造成“福利依赖”。同时，政府要根据经济发展和物价变动情况适时调整低保标准。
3.履行好财政支持城市低保的职能。充足的财政资金是城市低保持续健康运行的物质基础。政府是低保的责任主体，是低保资金的主要供给者。在现行制度中，中央财政和地方财政对城市低保的财政投入比例不固定，地方各级财政（包括省级财政、市级财政和县区级财政）投入比例也不固定，这很容易导致资金供给缺乏有力的制度约束。因此，应明确城市低保中各级政府的责任，明确规定各级政府的救助资金比例，避免责任模糊造成责任缺失。同时，应加大政府的财政投入力度。近些年来，湖北省对城市低保的支出总额快速上升，但比例却一直在下降。2012年，湖北省城市低保资金全年计划支出占当年地方公共财政支出的比例仅为1.26%。而且社会保障资金支出结构不合理，对低保的支出比例偏低，2012年湖北城市低保支出占社会保障和就业支出的比例为9.48%。因此，政府除了要加大对社会保障的资金投入外，还应优化社会保障资金支出结构，增加城市低保的支出份额。
4.加强对城市低保制度的监督和管理。城市低保制度在运行过程中难免出现与制度目标背道而驰的问题，需加强对低保制度的管理。目前城市低保管理问题主要涉及到对低保对象、工作人员、资金、配套措施、档案等方面。加大对低保申请对象的收入调查力度，对其隐形收入摸底核查，公示收入并接受群众监督;加强对低保工作人员的专业化培训和管理，适时提高其待遇水平，优化工作环境，提高其工作积极性;加强对低保资金的监管，确保其安全和及时足额发放，提高社会化发放程度;加强水电、住房、教育、医疗等部门与民政部门的沟通和协调，促使低保配套措施的顺利贯彻实施;改进低保档案管理的手段和措施，加大对档案管理的硬件和软件的支持力度，确保低保档案管理的科学化和规范化。
注释：
①湖北省城镇低保平均标准为全省所有县（市、区）城镇低保标准的算术平均值。
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