云南草根NGO的现状及发展研究报告

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摘 要：通过问卷调查和个案访谈的方式，我们对云南省部分草根ngo进行了调查，得出了关于草根NGO生存现状的基本数据。根据我们的调查，草根NGO的数目仍在不断增多，在民政部门注册的只是少数且相当一部分的草根没有注册的计划；草根的活动领域多元，活动方式多样但活动范围大多局限在一个县之内；建立规范的治理结构的只是很少一部分，大多数草根未将规范的治理结构当做组织的紧迫追求；草根的人力资源质量有比较乐观的提升；资金来源大多依赖捐赠，整体规模偏小。我们认为，在资金方面对外界依赖严重的公益性组织与一些资金自给自足的互益性组织相比，在登记注册等外在制度环境要求以及内部治理结构追求方面均呈现出明显差异。

关键词：草根；NGO；云南

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0218-04

NGO是非政府组织的英文缩写，指的是不属于政府部门，也不属于营利机构的一类组织。在中国，NGO的类型十分多样，有一部分NGO实际上是依托政府资源成立的，官方色彩十分浓厚；还有一部分来自国外的NGO也活跃在各个领域；当然，还有一部分是由本土公民自发成立，追求公益或互益目标的组织，也就是俗称的草根NGO。

与一些名气显赫，影响力大的官办NGO或者国际NGO相比，中国的草根NGO总体上显得默默无闻，但是由于它们最能体现一个国家的公民社会发展水平，因此有必要对其加深了解。本文在问卷调查和个案访谈的基础上，试图对云南省的草根NGO进行现状描述。应该说明的是，由于没有确定的抽样框，我们所做的问卷调查采用的是非概率抽样，总共访问了52家本土的草根NGO，用结构访问法搜集了52份问卷，并对部分样本进行了进一步的无结构访谈。本文所呈现的结论就是基于上述实证调查。

一、结果与分析

（一）成立与注册

成立时间：在52个样本中，成立于1990年以前的有6个，占样本总数的11.5%；成立于1990―2000年这十年间的有11家，占21.1%；2001至今共成立了35家，在我们的样本中是最多的，占到了总数的67.3%。综合起来看，在1990年以前成立的，多是一些民间互益性的团体，比如民间艺术团、登山协会。1990―2000年间开始出现一些公益性的机构，比如有关AIDS防治、环境保护、农村发展等组织，在一定程度上受到了国外NGO的影响，部分草根NGO的出现直接是国外NGO项目本土化的结果。2000年以后，随着社会环境的巨大变化，草根NGO的数目不断增多，而且活动领域开始多元化。

注册情况：关于中国的NGO发展，注册登记问题一直饱受关注，因为由于种种原因，中国目前存在着大量的NGO并未在民政部门登记，也就是说它们在法律上并未取得相应的身份。在我们所调查的样本中，有20个选择的是在民政部门登记，拥有合法身份，占总数的38.5%；有5个选择工商注册，占总数的9.6%；没有注册的总数有27个，其中没注册但经过所属单位同意的有12个，占总数的23.1%，这种情况一般是在事业单位、企业或者政府部门内部的一些活动团体；而未注册的27个中的15个选择了其他，也即纯粹的未注册状态，这类组织占28.8%。仅仅从数据上看，没有注册的情况在样本中占了多数；不过，进一步分析我们可以发现一个特点，在民政部门登记的大多数是一些公益类的组织，比如在环保、疾病防治、妇女发展、文化传播等方面提供服务的组织，面向范围不确定的公众服务，其公益性质很强；而未注册的草根NGO中，多是一些规模比较小，成员比较少，倾向于组织内互益活动的组织，比如兴趣小组、电影沙龙、登山协会等。

虽然业内一直呼吁政府部门放宽入门门槛，为NGO登记注册，取得合法身份创造制度条件，不过我们在调查中，感到并不是所有的NGO都有登记注册的强烈愿望。目前在工商部门注册的6家草根NGO中，回答有转向民政部门注册计划的仅有1家，而回答没有此计划和说不清楚的共有5家。在纯粹没有注册的草根NGO中，回答是否有向民政部门申请注册的计划时，有33.3%回答“有”，回答“没有”和“说不清楚”的共有66.6%。从以上数据我们可以看出，在目前未在民政部门注册的草根NGO中，有明确的申请注册计划的并不多。根据我们对部分样本的访谈，其背后的原因除了长期以来为人所共知的制度原因导致注册条件难以达到以外，还有很多NGO提到，自己只是小的民间组织，活动范围小，只限于内部成员，在资金上也不依赖外界，所以没有必要去民政部门注册，而且目前不注册也没有人来找麻烦。

（二）活动领域与方式

活动领域：在我们所调查的草根NGO中，其活动领域分布十分广泛，涉及到科学研究、生态环境、教育、健康卫生、文化、体育、农业与农村、法律、工商业、宗教十个领域。被选择次数最多的是文化，有51.9%的样本选择了此项；其次是生态环境和教育，均有34.6%的样本选择了此项，由此可见，在我们所调查的草根NGO中，活动领域比较集中的是文化、生态环境和教育，这和以往云南NGO留给人们的印象有些微的差异，以往云南NGO的活动涉及AIDS和环境保护的相对多一些。

活动范围：52个样本中，有28个样本的活动范围在一个县内，占总数的53.8%，达到了总数的一半以上；16个NGO选择了在一个省内活动，占总数的30.8%；活动范围超出一个省的有8个样本，占总数的15.4%。这从地理范围方面说明目前云南草根NGO的影响力其实并不大。

活动形式：NGO的功能从大的方面可以分为提供服务和政策倡导，而承载这些功能的活动有很多具体形式。在我们调查的草根NGO中，活动的具体形式选择资金物资技术援助的有16个，占总数的30.8%；选择培训形式的有22个，占42.3%；选择学术研究交流的有15个，占总数的28.8%；选择宣传形式的NGO有32个，占总数的61.5%；选择服务的NGO有27个，占51.9%；选择出售产品的NGO有3个，占总数的5.8%；选择其他活动形式的有14个，占26.9%。比较起来，在我们所调查的NGO中，采用活动形式最多的是宣传，其次是服务，再次是培训和资金物资技术援助，和一般意义上NGO的活动形式没有明显差异。

合作情况：人们通常把社会分成政府部门、以企业为代表的市场部门以及以NGO为组织形式的第三部门，由于这三个部门各有特色，互补性十分明显，其中的合作关系就十分令人期待；尤其是在公共服务领域，政府和NGO的合作前景十分看好。我们调查的是云南本土的草根NGO，在回答开展活动有无合作方时，有34个样本回答有合作方，占总数的65.4%；18个回答没有合作方，占总数的34.6%。以合作形式开展活动的NGO在数量上占有一定优势。

关于合作方的类型，政府、其他NGO以及企业、高校、学术机构都有涉及。在有合作方的样本中，有38.5%的NGO与政府有合作关系，65.4%的NGO与其他NGO有合作；21.2%的草根与企业有合作关系；30.8%的NGO与高校和科研机构有合作关系。总体来看，合作方类型多样，NGO之间的合作占的比例相对比较大，其他的组织类型没有明显差异。在我们的访谈中，明显感觉到近几年来NGO之间的交流网络在加强，尤其是借助网络平台，一些原先小的、分散的NGO开始接触到其他的NGO，相互之间的交流多了，合作的机会也就随之增加，这也是NGO扩大自身影响力的重要手段。

（三）治理结构

NGO可以分成会员制和非会员制，二者在治理结构方面是不一样的。会员制NGO的最高决策机构是会员大会，由会员大会产生理事会，理事会负责组织的重要决策，对会员大会负责；在理事会的领导下，组织的日常工作由管理层负责，他们对理事会负责。对于非会员制NGO，由于没有会员大会，所以章程就显得尤为重要。我们调查的样本中，51.9%的NGO是会员制，48.1%的NGO是非会员制。

会员大会：在27家会员制NGO中，开过会员大会的有25个，占绝大多数，92.6%；从没开过会员大会的只有两个，占7.4%。

章程：在我们调查的样本中，回答有成文的章程的有33个，占63.5%；有16个回答有口头规定但无正式的文本，占30.8%；完全没有章程的只有5.8%，是极少数。在我们的访谈中，绝大多数NGO都认为“没有规矩，不成方圆”，均高度肯定章程的必要性；但是对一部分涉及人员较少，属于成员之间互益性质的团体，而成员年龄偏大或者文化层次偏低的NGO，往往会认为不用搞得太正式，大家心里清楚就行了，对于正式的章程比较忽视。比如我们样本中的老年人舞社，因为成员经常在一起活动，彼此之间非常熟悉，平均年龄都比较大，很多规则是口头上约定，基本不会想着要制定一个成文的章程。

理事会：在52个样本中，有理事会的有27个，没有设立理事会的有25个，分别占样本总数的51.9%和48.1%，这说明在草根NGO中，还有相当一部分组织并没有建立规范的治理结构。在我们的访谈中，不止一次被访谈对象问到“什么是理事会”这样一个问题。NGO对于规范的治理结构很陌生，很多人认为只有股份公司才有董事会，不明白为什么NGO要有理事会，可见，在治理结构这方面，除了一部分NGO接受过相关培训以外，很多NGO缺乏基本的认知，既然缺乏认知，相关实践结果可想而知。

（四）人力资源

志愿者：52个样本中，29个样本选择有志愿者，23个样本选择无志愿者，比例分别为55.8%和44.2%。针对29个有志愿者的样本，我们进一步做了调查。主要关于志愿者的年龄，在29个样本中，志愿者平均年龄在30岁及以下的有18个，占总数的62.1%；30岁以上的有11个，占37.8%；而且，在我们的统计数据中，志愿者的数目随着年龄的增长在逐渐减少，其年轻化的特点十分明显。

专职人员：我们这里的专职人员，指的是全职在NGO中工作，而且获得薪酬的员工，我们主要从年龄和学历这两个方面进行了概况摸底。首先看年龄，前面的结果表明志愿者的年龄大多数集中在30岁以下，而我们的调查中，专职人员的年龄分布则稍有差异，15个样本的平均年龄在30岁以下，占总数的28.8%；29个样本的平均年龄在31~50岁，占总数的55.8%，51~60岁年龄段的占11.5%，60岁以上的占3.8%。由此可以看出，在我们的样本中，专职人员的平均年龄最集中的是31~50岁这个区间，与志愿者一般情况相比，年龄层次更成熟一些。

另外，关于文化程度这一项，有44.2%的样本选择了高中及中专一项；48%的样本选择了大专及大学本科；另外还有7.7%的样本选择了初中及以下。对比以前有人做过的研究，此次调查的草根NGO中，专职工作人员的平均文化程度明显提高，这说明在这一领域人力资源的质量在不断提升，再也不是闲杂人等的聚集地。

（五）资金状况

由于NGO在资金来源上的依赖性，其资金的来源和使用一直被人们所关注。

资金来源：通常，人们把NGO的资金来源渠道分成政府补贴、私人和企业捐赠、会费和服务收费这三大项，当然这是从整个第三部门的角度来说的，而不是针对个别的NGO。在我们调查各个样本的资金来源时，选择个人捐赠的最多，占38.5%的样本均有此项收入；如果把国内NGO和国际NGO的资助以及企业捐赠均归入捐赠这个大类，则占总数98.2%的样本均从捐赠这一渠道获得资金，成为资金来源的第一渠道。其次是会费和服务费，占53.8%的样本均有此项来源。至于另外一个资金来源，我们的样本中只有19.2%曾经获得过政府补贴，远远低于捐赠、会费及服务费。我们认为，这种资金来源结构，和样本的草根身份是比较吻合的。

支出规模：NGO的资金支出规模不仅表现了组织的资金状况，也反映了组织的活动能力。我们对样本在2010年的资金支出规模进行了调查，其内部差异很大，从年支出1 000元及以下，到年支出500万的组织都有。如果我们把区间拉大一点，会发现年支出在10 000元及以下的占样本的40.4%；年支出在5万及以下的有57.7%；年支出在10万以下的有75%。大多数草根NGO的资金规模相对比较小。

财务报告：有无财务报表是衡量一个组织财务管理规范化的一个标志。在调查中，每年都作财务报告的有22个样本，占总数的42.3%；不作财务报告的有14个样本，占26.9%；选择“其他”的有30.8%。很多草根NGO选择“其他”是因为组织本身平时有财务记录，但是并未建立规范的财务管理制度，所以并未像一些大的NGO那样年终作财务报告且进行审计；还有一部分样本认为组织本身就比较小，涉及到资金规模也偏小，因此没有必要建立严格的财务制度。

（六）存在的问题

中国目前第三部门总体上问题有很多，但是关于不同类型的NGO，其问题可能不尽相同。为了能在这个问题上取得比较深入的资料，我们在问卷中同时设置了封闭式问题和开放式问题。在封闭式的问题中，对于草根组织目前遇到的困难，提到资金不足的有40个样本，占总数的76.9%；提到人才缺乏的有34个，占65.4%；提到自身能力不足的有24个，占总数的46.2；提到政策环境不够宽松的有20个，占38.5%；提到公民社会发育不充分的有17个样本，占32.7%；选择其他的有13个，占25%。简单归纳起来，云南草根NGO所遇到的问题和中国目前NGO发展的一般情况是大致相同的，资金、人才、能力是束缚组织发展的三个最主要的问题。

除了上述三个最主要的问题以外，NGO业内和学术界一直对政策环境和公民社会发育程度这两方面颇有微词，但是在我们的开放式访谈中，发现很多草根对于这两项明显不够关注。有的被访者甚至反问：我们自己搞自己的，不需要什么政策，也不需要更多的旁人参加。我们通过观察认为，一些和外界联系不多的、互益性的草根组织，因为既不注册，也无须从外界取得资金，服务对象也只局限在一个小圈子内，所以，它们对政策的敏感度很低；相比起另外一些需要仰仗外界资金提供公益服务的NGO，政府在NGO管理方面的制度变化对它们的影响不大。关于公民社会发育程度的制约，我们的访谈对象呈现出明显的区别，只为成员服务的互益性NGO和为不确定范围的社会公众提供公益服务的NGO对此看法有分歧。互益性组织比如大众舞社、书画协会、登山协会等对于公民社会没有很高的期望值，也不认为公民社会发育不充分对组织发展有很大的影响；但是那些提供AIDS防治、环保、乡土文化传承、流浪儿童教育的草根，整体上表达了对中国公民社会的迷惘，这种迷惘与目前政府对第三部门的态度甚至民主改革的进程，与中国人的价值观取向紧密地纠缠在一起。我们认为，无论NGO本身提供何种公共服务，只要其有社会这样一个整体视角，再加上一点时代意识，它对社会发展走向的关注是无法回避的。

二、总结与讨论

（一）研究结论

总体上来看，本研究涉及草根NGO的六大方面，包括成立与注册、活动领域与方式、治理结构、人力资源、资金状况、存在的问题。长期以来，草根NGO是一个比较模糊的群像，我们在云南草根NGO这一总体中选择了若干样本对这一群像做了一个尝试性的描述。第一方面，关于成立与注册，在时间方面，以往的印象是1995年以后，国人才开始知道NGO一词，各种NGO才开始在中国大地上开始生长。我们的调查一定程度上吻合了这一发展轨迹，即从20世纪90年代开始，中国的草根NGO的数目不断增多；但是需要说明的是，很多民间组织在1990年以前就已经存在，多是一些为成员服务的互益性组织，只是它们并没有一开始意识到自己就是草根NGO。关于注册，样本中有38.5%在民政部门注册，拥有合法身份，间接说明在现行制度下，有合法身份的草根NGO的确是少数；不过，值得注意的是这些未在民政部门登记的草根本身并没有很强的愿望，也没有计划向民政部门申请注册。第二方面，关于草根NGO的活动。根据样本统计数据，云南草根NGO的活动领域集中于文化、环保、教育等领域；活动范围超过一半在一个县内；活动方式最多的是宣传、服务、提供资金和技术支持，总体上其活动内容和方式和一般意义上NGO没有大的差异。我们重点关注了样本在开展活动中的合作情况，有合作关系的样本远远超过了无合作关系的样本；而在合作方这一问题上，NGO之间的合作比例超过了NGO与政府、企业的合作，这说明草根NGO虽然不是政府、企业最青睐的合作对象，但其本身联合起来的意识和行动都已经十分明显。第三方面，治理结构。很多关心中国草根NGO发展的人士在对草根进行能力建设培训时，治理结构是一个重点，但是在我们的调查中，建立规范的治理结构的NGO比较少；其决策方式以及日常管理模式也不符合理想的治理模式。关键问题在于，目前大多数访谈对象看不到建立规范治理结构的必要性，他们认为那是组织进一步成长、壮大以后才考虑的事。第四方面，人力资源状况。在我们的样本中，有志愿者的样本比例和无志愿者的样本比例差异不大，志愿者的年龄大多集中在30岁及以下，层次比较年轻化；专职人员的年龄层次倒高于志愿者，集中在31~50岁这个区间，其平均学历层次也比较高，有92.3%是高中以上学历。第五方面，资金状况。资金来源方面，个人及组织的捐赠是云南草根NGO的主要资金来源渠道，其次是会费和服务费，政府补贴在其中的比例很小。而从年度开支这一项看NGO的资金规模，超过一半的草根年支出在5万及以下，总体上显然规模不大。第六方面，对于草根NGO发展存在的问题，我们从草根NGO的自我认知方面进行了梳理，资金、人才、能力仍然占据问题的前三名，对于广为关注的政策环境和公民社会发展问题，样本内部出现的分歧比较明显，公益性的NGO对政策和公民社会的期待值明显高于仅为会员服务的互益类组织。

（二）若干问题的讨论

本文的结论为我们初步认识云南草根NGO的发展概况提供了一种参考，同时也给我们带来一些新的启示。

1.关于登记注册制度。我们的现实是很多草根NGO并没有在民政部门登记注册，而是在工商部门登记或者纯粹不登记，公认的原因是因为现行的法规对于大多数NGO来说有点门槛偏高。针对多年来各界人士在这方面的呼声，民政部门也进行了相当的努力，包括针对社区、基层民间组织引入备案制以及对某些类型的社会组织实行直接登记，打破双重管理僵局等[1] 。但是在我们的调研中，仍有相当一部分草根NGO并未在民政部门登记或备案，而且也没有去民政部门备案或登记的计划；这部分草根往往是面向自己会员服务的互益性组织，且不期望获得政府补贴和公众捐款。我们认为，对于不同性质的NGO，在登记注册方面可以区别对待。对于很多活动范围小、规模小的互益性草根组织，基于方便管理的考虑，站在政府的角度要求一定要到民政部门备案或注册是可以理解的，但实质性地降低条件，以服务地心态将广大草根纳入政府的视野，才是一种实事求是的态度。因为很明显，不注册不登记对很多草根其实没多大影响，它们也没有动力去自找麻烦；但是草根不登记将导致政府对第三部门的基本情况缺乏了解，导致管理失去一些基础性的数据支持，因此，为了推动民间组织管理，政府部门还需努力。

2.治理结构的问题。草根NGO的能力建设一直备受关注，为了帮助草根NGO能够尽快成长起来，很多NGO支持机构都致力于对草根进行能力建设培训，建立规范的治理结构是其中的重要内容。如果严格地按照委托―关系，NGO需要在内部建立会员大会、理事会、理事长、日常管理层这一自上而下的治理机构，而且需要有相应的治理机制来支撑，比如章程、决策机制、监督机制等。这一套治理模式好是好，但是对于很多规模小的草根来讲，其实适用性并不强。很多草根NGO成立之初很小，在目前的社会环境下，很可能长期维持一种小规模的状态，设置那套严密而科学的治理结构显得不太现实。其实很多草根都是这种情形，从总体上看，草根往往是一种小而多的群体状态。不过，虽然规模小，草根也需要科学管理，因此，摸索适合草根的本土的管理模式是很值得期待的，比如在没有理事会的情况下，决策体制、监督体制究竟如何构建等等。

（三）不足之处

因为没有完整的抽样框，本次研究采用的是非概率抽样，因此，从样本所得来的结论不能推论到总体，只能在一定程度上说明部分云南草根NGO的情况，其结论的普遍性不足。为了更全面更深入地认识草根NGO的总体情况，我们希望能在后续的研究中进行完善。

参考文献：

[1] 三类社会组织将可直接登记 300万NGO有望转正[N].京华时报，2011-07-11.[责任编辑 王晓燕]