国外自然资源地区益权研讨

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作者：黄志勇 单位：四川大学经济学院 西南民族大学艺术学院

一、西部自然资源富集地面临的资源开发利用困局

美国经济学家保罗.萨缪尔森认为，自然资源是经济增长的四个轮子之一（保罗.萨缪尔森，2008）。1982年诺贝尔经济学奖获得者乔治.J.斯蒂格勒认为：“国家拥有一个在纯理论上即使是最有势力的公民也不能分享的资源：强制权。国家可以通过文明社会法律所允许的唯一方法———税收———获取金钱，还可以决定物质资源的运动和在未经同意的情况下决定家庭和厂商的经济决策”（乔治.J.斯蒂格勒，2002）。由于中国重要自然资源国有，国家有权统一配置资源，以达到既定的经济发展目标。西气东输、西电东送、西煤东运、西水北调等大型工程，无不打上了政府“看得见的手”的烙印。这些资源配置行为，对我国经济在改革开放30年来的积极促进作用是显而易见的。西部大开发十年来，东西部差距有越拉越大的趋势，资源富集地并没有从“富裕的贫困”这一大坑中爬出来，其面临的困境主要有：第一，重要自然资源被国家廉价统一配置到资源贫乏地区，资源自主定价和收益权的缺失导致资源所在地从资源的开发和输出中获益较少；第二，资源补偿税和补偿费杯水车薪，远远不能够维持资源所在地生态平衡；第三，资源开发环境破坏的恶果由资源地承担，严重影响了资源所在地的可持续发展。第四，由于税收体制原因导致税收外流到大型资源开发企业注册地，留给当地的税收比例很低，损失惨重。种种困惑捆住了资源地的手脚，影响了资源地经济发展，难怪贵州省政协原副主席王录生都感慨说，在经济生活中，贵州有许多“专门利人，不讲回报”的雷锋现象（王录生，2009），这或多或少地反映了西部自然资源富集地共同面临的尴尬局面和无奈的心声。国内关于自然资源的传统理论有一重大缺点，它们大多没有仔细研究资源地的利益保护问题，而这将是本文论述的重点。

二、困局源于西部资源富集地区权利被漠视与限制

笔者认为，西部资源富集地区正当权利被漠视与限制是导致其陷入资源开发利用困境，造成其经济发展落后的重要原因之一。理由在于以下几点：

（一）传统理论强化对重要自然资源的国家控制与利用1.资源“国有”强化国家调控而忽略了资源地利益保护宪法规定重要自然资源国有，这为我国自然资源开发利用以及配置定下了主基调，一切都要围绕着“国有”这一中心展开，由此产生的结果之一就是国家可以占在国有的全局高度将资源地的资源以低价统一调配到资源匮乏地，很多资源在对外输出深加工后再返回资源地，以高价卖给资源输出地，让资源地利益再次受到影响。在对外输出时卖低价，在买回时付高价，一来一回资源地都很受伤，而他们却无能为力，因为重要资源“国有”的标签让资源地没有更多地发言权，由于其深加工能力不足，不能更好地依靠资源做好经济发展的文章，但另一方面，东部资源匮乏地却显然能从这样的制度安排中更多地获益。2.土地征收制度有可能造成不公笔者认为，集体土地征收的规定对农民而言相当不利。重要自然资源一般依附于土地而存在，我国实行的是土地和地下自然资源相分离的政策，集体所有土地下的自然资源在被征用后可以不进行一分钱的利益补偿。它可以用合法并且代价很小的形式将资源地居民与资源的关系割裂开来，民众没有机会更多地参与到资源开发的盛宴中来，给人感觉像是在开席前给了点小费就被迫离开，只能闻到酒菜飘香而不能大快朵颐。经中国社会科学院调查，60%的被征地人对统一的征地补偿都不满意。

（二）资源地区权利受到漠视与限制重要自然资源国有理论在维护国家统一协调发展上有一定的积极意义，但它却忽略了资源地区民众的合法权利，没有彻底地解决好资源地区民众的利益保护问题。1.传统理论忽视了资源地民众与自然资源之间的占有关系国家对于属于自己的资源不可能自己直接经营和使用，而只能依法确定给有关的单位或个人使用，这种使用权是在国家所有权的基础上，由国家的授权法律行为产生的，是国家所有权内的双层财产权利结构（张孝烈、钟澜，1989），但这些管理人员与资源之间是管理与被管理的关系，而非直接的占有关系。“占有，是指人对于物具有事实上的领管力的一种状态，《物权法》没有把这种事实状态认定为权利，但是规定对这种事实状态加以保护。”依照杨立新老师的观点，占有的取得分为原始取得和继受取得。无论如何，当地资源地居民通过各种方式已经同当地自然资源密切结合，已经形成了事实上的占有关系，而这样的占有也体现为一种居于身份的集体权利，也即当地自然资源不属于单一的某个人，而是属于当地的所有人，表现为集体整体对当地自然资源的占有。在资源被认识、发现和开采之前，有人认为，“资源地居民对长期居住、生活、工作的地域范围内的资源享有一种天然的先占权。这样的占有权是一种隐性占有，国家通过法律明确规定的占有权是显性占有”。杨遂全老师和笔者都认为，资源地民众与自然资源之间的关系同样可以用“占有”这一字眼来进行表述（杨遂全，黄志勇，2010）。2.传统理论忽视了基于占有事实而产生的一系列权利依传统的民法理论，占有是会产生法律效力的，具体讲主要有：一、使用该物的权利。二、就该物取得收益的权利。而此处的受益权应是基于特定地域身份的身份权。资源地居民基于特殊身份享有受益权包含两层含义：一是在资源国有前提下，全体公民整体对资源整体拥有所有权；二是在资源地所有居民这一集体概念下，在承认天然占有情况下，当所有权人也即国家因处分用益物权时而影响到资源地居民的实际上的占有权时，所有权人应该对占有权人承担给付义务。这种给付可以看作是资源地居民在天然占有情况下而享有的资源使用权、受益权和环境遭到破坏的补偿请求权，是资源地居民享有的集体权益。

三、西部自然资源所在地的资源权利新突破—赋予资源地优先用益权

为了让西部突破在资源开发利用中的困局，我们需要还权赋能，赋予西部资源地区更多自利。笔者建议首先应承认资源所在地对资源的占有事实，这是保护资源地利益中最为关键的一步。其次，基于资源地对资源的占有事实，赋予其特定的优先用益权，最后才能基于这些事实和理论建立一套完善的资源开发利用体系，从而更好地促进资源地经济的发展。在保证国家统一协调、配置重要自然资源的前提下，承认资源地有优先使用和收益的权利，才能在我国建立起更为公平、合理、和谐的资源开发利用新局面。

（一）赋予自然资源所在地优先用益权的理由1.维护公平的需要西部资源地为东部经济的腾飞做出了重要贡献，而东部的发展却是以西部优势资源的廉价使用为前提的，西部做出了重大牺牲，但经济发展却与东部越拉越大，这对西部资源地而言本身就是不公。借用法国学者的话：“不公正胜于无秩序”，为了公平正义，我们理应在经济发展问题上公正地对待西部资源地，让资源价值回归。2.经济发展的需要资源地居民由于处于资源的附近，具有靠近资源的先天地理优势，赋予其优先用益权，让资源在当地进行深加工，延长资源产业链，让资源就地消化，转化为精细产品。这可以增加产品的附加值，节约运输成本，可以更好地让资源地居民脱贫致富，东西部差距缩小，从而顺应中国“两个大局”的发展需要。本文认为，赋予资源地优先用益权，不但体现了西部资（下转第61页）源地得以公平发展的正义价值，同时也可让资源在西部效益最大化，促进地区间经济协调发展，从而兼顾公平与效率。3.天然权利和占有事实的合理肯定我们的祖先从人类进化的客观规律的总结过程中具体发现了哪些物或地理位置的利用更方便，更适合人类生存，进而形成了天然的先占权利。如果完全不承认这些天然权利，就会违背物的有效利用和最低成本利用基本经济规律和客观规律。

（二）赋予资源地优先用益物权的目的设立资源地优先用益权的初衷在于化解对过去资源被外地廉价使用从而拖累西部资源地经济发展的现实矛盾，目的就是为了让资源地更加公平地享有发展权，缩小与经济发达地区的差距。

（三）赋予资源地优先用益物权的原则在资源的开发利用中，“谁受益谁补偿”和“谁使用谁补偿”原则有一定的合理性。但本文同时认为，我们不应完全站在使用者的角度来考虑问题，认为补偿了就是天理，就应该理直气壮地要求使用西部资源。仅仅将眼光停留在补偿字眼上，会让资源地的权利在资源配置中逐渐边缘化。要知道补偿是以使用为前提的，补偿还有完全补偿、不完全补偿和未补偿之分，而我们不能用补偿之名来排斥资源地对资源的特殊权利，毕竟资源地是资源开发环境破坏不良后果的直接承受者，资源地为国家整体经济发展做出了重大贡献和牺牲。我们应更多地站在资源输出地的角度来考虑问题，树立“谁就近谁优先”、“谁贡献谁优先”的原则，切实保护好资源地居民的利益。

（四）建立和完善新型自然资源开发利用体系在摆正了自然资源所在地区的法律地位后，相应的资源配置体系也应做出相应的调整，自然资源所在地区应在资源的开发利用和配置中拥有更多的发言权，笔者建议可以效仿“欧佩克”石油输出组织的运作模式，建立由各资源地区与非资源地区共同参与的“自然资源开发利用圆桌会议”，定期协调处理资源开发中的各种利益关系问题，并在此基础上重新调整我国的资源开发利用法律体系。

四、资源地优先用益权的具体设想

笔者主张，国家通过立法或行政许可方式赋予资源地居民个人或集体以及地方政府的土地开发、优先用益、入股、补偿请求权等特殊的民商事权利。赋予这些用益权，对于促进资源地经济快速发展，实现中国“两个发展大局”会起到一定的引导作用。但本文主张的资源地用益物权并非在任何时间和任何条件下都不受法律约束，本文主张的是一种受限制的用益权。湖南大学经济研究中心李松龄教授认为：“应界定西部地区无权过度使用资源”（李松龄，2001）。这与本文的思路不谋而合。笔者建议，将所有权与使用权以及收益权分离的《物权法》的制度设计，具体应用到自然资源的开发利用和权益平衡方面。

（一）设立资源地集体或个体优先使用权资源地的优先使用权指对自然资源优先开发和优先使用，包括电力、天然气、水资源、矿产品等，应首先满足资源地的发展需要，在此前提下，才能将资源地发展生产和维持正常生活之外的自然资源外输，当然，输出资源产生的经济效益也应该让资源地优先受益，用于资源地经济建设和环境补偿。资源地地方政府可以当地居民作为这种权利的主体。其他地区政府或者实际受益的法律主体是义务人。他们有义务保障这种类似于公权的民商事权利的实现。具体而言，这种权利及其限制包括：一是使用顺序优先保障，但应在特殊时期有所限制；二是认定优先使用资源数量；三是征收资源跨区税。中国可效仿美国科罗拉多州对流出的水资源征收跨区税的做法，资源地可对自然资源异地使用征收跨区税。跨区税的征收在实质上是对资源优先使用权的适度保护，一方面可以让资源地有更多资金发展本地经济，另一个方面可促进使用者提高效率；四是资源地对资源优先使用权的转让；五是特殊时期优先使用权的限制。特殊时期应进行明确界定，本文认为可以将特殊时期分为如下几种情况：（1）战前备战阶段、战时及战后一定时期；（2）自然灾害灾中及灾后一定时期；（3）经济发展遇到特殊情况，需要国家进行宏观调控时期；（4）社会重大事件影响社会安定时期；（5）其它特殊情况。对于以上各种特殊时期国家需要暂停资源地的优先使用权时，可由国务院进行认定并予以公告。

（二）赋予资源地集体或个体优先受益权为了避免资源收益分配不合理和税务注册地管后税收外逃与资源地经济发展之间的矛盾，本文建议：首先，赋予资源地优先受益权。首先应将资源收益用于补偿资源地，促进其经济建设，恢复和保护生态环境，保证资源地居民能从中得到长期实惠，保障他们能得到可持续发展。在补偿完之后才能够在国家和上级地方政府之间进行分配。充分体现“谁贡献谁优先的原则”。其次，税权划分应坚持属地原则，让中央企业在资源开发地纳税，或是坚持注册地原则，让央企在资源地注册新公司后才能进行资源开发，从而保障资源地有更多税收用于经济发展。当然，不管是在资源地优先开发使用还是在优先分配的过程中，都必须妥善处理好中央企业与地方企业的关系，妥善处理好计划与市场的关系，维护社会稳定，妥善处理好环境保护的责任问题。