城市土地储备的功能研究与分析

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摘 要：土地储备在促进城市土地市场发展，优化城市土地利用结构，提高城市土地资源配置效率，促进城市经济社会建设发展方面发挥了重要的作用。本文拟对我国城市土地储备的作用进行研究与分析，以期对我国土地储备深入研究能起到抛砖引玉的作用，推动土地储备制度的进一步完善。

关键词：城市；土地储备；功能；土地市场

土地是经济社会建设发展中不可缺少的重要资源。土地储备通过土地前期开发、整理、储存，在供应和调控城市用地需求、确保政府垄断土地一级市场方面发挥了重要的作用。国内外的经验证明，土地储备能提高政府对城市土地市场的调控能力，优化城市土地利用结构，提高城市土地的配置效率。本文拟对我国城市土地储备的作用进行研究与分析，以期对我国土地储备深入研究能起到抛砖引玉的作用，推动土地储备制度的进一步完善。

1 产生背景

城市土地市场的发展，极大促进了土地资源的有效配置，也支撑了城市房地产市场和金融市场的健康发展。从深圳市率先通过招标拍卖第一块土地，到1996年上海借鉴国外土地储备成功经验，建立中国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，推行土地储备制度后，各地陆续开展城市土地储备方面的探索和实践，如杭州、青岛、武汉、南京等城市先后成立土地储备机构，形成了较为经典的杭州模式、武汉模式。2001年4月国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”，致使城市土地储备制度在全国逐步建立。邢元志认为土地作为一种资源性资产，在加强资源化管理的同时，应对其进行资产化管理，而土地收购储备制度能有效实现土地的资产化管理，解决土地利用过程中的“外部不经济”问题。

2 土地储备的功能

城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了房屋的拆迁、土地的开发整理等一系列前期开发工作后，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。综合各地的实践表明，城市土地储备的作用主要有几个方面：

2.1 增强政府对土地市场的调控能力

城市土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断土地一级市场。通过土地储备机构统一收购、开发、储备、出让土地，政府将分散的存量土地集中起来，重新优化配置，通过科学的土地供应计划和土地储备，增强了政府调控土地供应规模能力，实现城市土地的有效供应。同时，政府调控土地市场能力的增强，可以保障重点工程、民生工程的用地，防止地价的暴涨暴跌，促进房地产市场和城市社会经济的健康平稳发展。

2.2 增加政府财政收入，加快城市基础设施建设

建立土地储备制度，政府实现土地资产市场化运营，确保政府获得合法的土地收益，防止国有土地收益流失。在我国，城市土地属于国家所有，土地使用实行有偿制度，土地出让收入已成为政府财政收入的主要来源。政府通过出让储备地块，还可以获得土地前期开发实现的增值收益。另外，通过对储备土地进行抵押贷款，发行土地债券，既可以增加政府财政收入，又有利于为城市基础设施建设筹集资金，加快城市基础设施建设步伐。

2.3 提高市场配置土地资源效率，优化城市土地利用结构

过去，用地基本上是采用划拨方式或协议出让方式供给，采用这些方式出让土地的成本十分低廉，土地价值没有凸显，导致土地资源浪费现象突出。1999年，全国纪录在案的闲置土地就有1160km2。实行土地储备制度后，城市土地储备转变了土地资源配置方式，提高了市场配置土地资源的能力，实行土地招、拍、挂的出让方式，极大提高了土地的使用成本，盘活了存量土地和闲置土地，进一步优化了土地利用结构，优化了土地利用的空间布局结构。城市土地储备制度不仅为土地需求者提供了公正、公开、公平的市场竞争环境，而且可以按照城市发展战略、功能定位和规划布局，调整土地利用结构，推动产业结构升级。

2.4 制止土地私下交易，消除土地出让中的寻租行为

过去由于“土地灰色市场”的存在以及土地供给和使用过程中的“权利寻租”行为，致使土地增值形成的财富大量流失到社会个人和相关组织手中，土地交易中的腐败现象十分严重。实行城市土地储备制度后，通过定期向社会公开储备土地的数量、区位、土地等级、规划用途、详细交易情况等，通过透明化的信息公开，一定程度上减少了土地市场中灰色交易行为。政府实行存量土地统一收购和垄断供给，实现土地资产市场化运营，有效杜绝了土地市场的灰色交易行为，防止了土地资产和收益的大量流失。

2.5 提升土地资本价值，加快城市经济发展

过去，由于缺乏科学的城市用地规划，城市发展呈现“摊大饼”式的布局，城市土地开发的散、乱、差状况长期困扰着城市规划、建设和管理，严重影响城市形象和面貌。同时，随着企业改制的不断深入，一批地段偏僻、土地区位条件不理想的企业盘活土地资产存在很大困难。通过土地储备计划，对利用效益低下、配置不合理的存量土地再开发利用，不断加快企业存量土地盘活进度，有计划有步骤地释放存量土地，使储备的土地形成规模效益，增加城市建设用地的有效供给，从而提升城市土地资本价值。同时，政府通过控制土地供应来调控城市投资的方向、速度和规模，进行城市产业结构调整，促进城市经济发展。

3 问题分析

城市土地储备的建立是城市土地使用制度改革的客观要求，经过多年的实践，对规范城市土地利用、促进城市土地市场发展的作用进一步拓展。但客观地说，其功能的发挥效应还受到一定的制约，其表现在：

3.1 不合理的发展模式易导致土地供需失衡

政府垄断土地一级市场有利于宏观经济调控，成为助长经济增速的推动力。但是不合理的发展模式很有可能导致土地供需失衡，如过分追求城市GDP的增速，投入到市场的土地过多，造成土地供给大于土地需求，引起地价下跌，国有资产大量流失；而为了促进财政增收，筹集更多资金，减少土地正常的供给量，引导土地价格不合理的增长，从而引发商品房价格暴涨，百姓利益受损。土地的供应缺乏弹性，其价格受土地供需影响很大，一定程度上弱化了政府调控房地产市场的能力。

3.2 城市规划的质量影响土地储备的效果

城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础，土地储备与城市规划进行全方位的结合，确保城市规划的实施，优化城市土地利用结构，实现城市的可持续发展。虽然许多城市都已经制定了城市整体规划，但土地储备的运作模式未能与城市规划紧密结合，如城市规划中确定的重点发展区域周边的重要经营性土地的储备收购工作滞后，这给土地储备工作带来了较大的被动，土地资源的最佳效益没有充分体现。

4 结语

城市土地储备制度的建立是城市土地制度改革的客观要求，是土地储备制度运用的创新。可以预见，随着经济社会发展水平提高与土地管理制度的不断完善，城市土地储备的功能将进一步被挖掘，土地储备实践中存在的问题将不断完善，城市土地储备将为我国经济社会的发展做出更大的贡献。

参考文献：

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