底特律破产对中国城镇化的借鉴意义

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在美国，城镇宣布破产是司空见惯的现象，底特律破产不过是刷新了城市破产的规模。我国正处在城镇化快速发展时期，底特律破产提供了可供借鉴的经验与教训，具有很大的警示意义。

美国城镇破产濒发的原因

美国常常出现城市申请破产现象，与美国独特的城镇制度设计和破产制度密切相关。美国法律规定，当城市收不抵债，政府与债权人谈判破裂，无法平衡预算缺口时，可以申请破产保护；除自然灾害原因外，联邦政府不得对州和地方政府实施资金救援；政府破产不同于企业破产，只是财政的破产，而不是政府职能的破产；申请破产不是实行债务清算，而是让陷入债务危机的城镇进行债务重组，如减少公务员，压缩开支，延长还债期限等。同时，美国地方政府的财政具有独立性，其债权基本上由机构投资者拥有，债务违约和重组不会对所属州或区域内其他城镇以及老百姓造成很大的影响。所以，美国常常出现城市申请破产现象。底特律由于债务非常庞大，已欠下180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，而且城市规模大，也就成为美国最大的城市破产案。

城镇化是乡村人口和其他外来人口不断集聚的过程。城市的兴衰首先表现为人口的持续增减上。美国的城市化也遵循了乡村人口向城市转移的规律。美国实行自由生育政策和国内人口自由迁移制度，公民的就业、教育、医疗、社会保障等制度都是独立安排的，和户籍没有必然的联系。这使得美国的人口流动性很大，成为世界上人口流动最频繁的国家。美国人口普查局报告显示，2006至2010年间，美国人口迁移率达到35%。在人口流动过程中，乡村人口可以不分种族、以一种自发和自由的状态流向城市，完成职业和身份的转变。城市因此能够依靠产业发展迅速集聚人口，同时也容易因各种原因出现人口大量流失，影响城市可持续发展，如产业衰退与转移、劳动力文化素质偏低、种族骚乱等。这些为美国城市破产提供了现实可能性。

多样性是城市持续发展的保障

城市发展的内在动力在于，产业和人口的集聚能够“放大”生产要素的作用。这种集聚效应分马歇尔效应和雅各布斯效应两种。前者指专业化集聚带来规模经济，由此形成地方化经济；后者指多样性集聚带来知识溢出与共享，由此形成城市化经济。多样性意味着城市每一个成员都能获得生存权，对城市系统的稳定和演化产生积极的作用，因而成为城市持续发展的保障。底特律在发展过程中，既没有遵循产业发展和调整的规律，也违背了城市多样性发展的要求，也就难逃破产的命运。

底特律是依靠汽车工业发展起来的，曾牢牢主宰了美国的汽车市场。“世界汽车工业之都”美誉也揭示出其经济结构的单一性。长期以来，除传统汽车产业外，底特律基本没有发展IT、生物等新兴产业。由于缺乏多元的产业支撑，难以聚集多样的产业和人口及多样的文化，底特律也就失去了应有的城市多样性。随着其他国家低成本、高效率汽车制造业的迅速发展，以及金融危机的沉重打击，通用、福特、戴姆勒-克莱斯勒三大汽车公司的市场份额迅速下降，导致城市税收减少，经济恶化，最终走向了破产。

汽车制造业的集聚吸引了美国南部的大量居民，使底特律的人口数量急剧增长，由1910年的40多万人增长到1950年的185多万人，成为美国第五大城市。问题在于，以汽车产业链发展起来的加工制造业吸收的人口素质普遍较低，而且其中80%以上是黑人，大学以上学历的仅10%。这不仅影响了企业的创新与发展，而且导致由此推动的第三产业也以中低档社会服务业为主，制约了金融等现代服务业的发展。更为严重的是，大量黑人的到来及其地位的提高，引起种族矛盾和社会动荡，对白人尤其是中产阶级的生活构成了威胁，迫使他们选择“出逃”。自1967年7月底特律爆发大规模的黑人抗暴斗争以来，黑人骚乱就不断出现，加上汽车产业的萎缩，失业率的增加，房地产市场的崩溃，底特律的人口开始出现急剧下降，白人纷纷外迁。1960年底特律有160多万人，其中白人占70%，到2010年白人只占10%，人口总数降到71万。由此形成的恶性循环最终导致底特律宣布破产。

中国城镇化的风险及其防范

与美国城市自治制度、严格的财政预算制度不同，我国的城镇不是完全自治的，中央对地方利益和治理拥有较强的协调能力，而且没有城镇破产的法律规定，所以不会出现“底特律现象”。但这不意味着中国城镇化的道路是平坦的。事实上，中国的城镇虽无破产之忧，但可持续发展的风险犹存。

中国城镇化的风险之一表现在那些依靠资源或单一传统产业发展的城市面临可持续发展的调整。例如，煤炭产业占经济总量近70%，占财政总收入近50%的鄂尔多斯、汽车产业占全市经济总量70%的长春、单靠陶瓷产业支撑的景德镇，等等。这些城市如果不能及时实现产业的升级和产业多元化发展，将不可避免走向衰亡。

底特律因经济转型而衰落的案例告诉我们，在推进城镇化进程中，既要尊重产业发展和调整的规律，更要注重多样性发展方向，无论是在城市的外观形式上还是在内部功能上，都要充分发挥“雅各布斯效应”。防止避免单一性带来的问题，这种效应意味着：“城市中没有某一个因素可以成为所谓的关键因素。城市里各种事物的混合本身就是一个关键因素，事物间的互相支持就是一种秩序和法则。”

中国城镇化的最大风险还在于，地方政府的财政预算虽然是独立的，但缺乏硬性约束，容易产生为追求城市扩张而过度和无序举债的冲动。审计署公布的数据显示，到2010年，我国地方政府负债达到10.7万亿元，部分地方政府的隐性负债可能更多，有的甚至触及安全线。这种盲目举债的行为一旦得不到有效的制约，由此引发的财政危机和系统性金融风险带来的危害更严重，影响的范围也更大。地方政府盲目举债的冲动源于行政主导下的城镇化行为。由于没有破产的忧患意识，不必承担破产的风险，这种行政行为不仅会让地方政府产生持续的投资冲动，而且容易产生违背市场和产业聚集与发展规律的“造城”运动，给城镇可持续发展带来隐患。由此看来，借鉴美国的城镇破产制度，规定地方政府举债上限，可以有效改善城镇的治理，遏制地方政府的不理性举债行为，防范城镇化带来的风险。