区域贸易协定贸易救济安排损害区外贸易伙伴利益?

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林林总总的区域贸易协定在贸易救济(反倾销、反补贴和保障措施)方面有何特殊安排?如果有，这种通常表现为对协定成员更优惠规则和措施的条款是否构成对区域外成员的歧视?

在大力推动以WTO为代表的多边贸易谈判的同时，美国和欧盟等国家和组织在积极谈判和签订区域贸易协定方面也是不遗余力。在这方面，比较有代表性和影响力的是北美自由贸易协定和欧洲联盟。自上个世纪90年代以来，尤其是进入本世纪以来，区域、双边或多边贸易协定谈判如火如荼，新的协定如雨后春笋般涌现。面对如此趋势，尤其是在WTO新一轮谈判面临挫折甚至破裂境地时，WTO,总干事甚至都发出区域贸易协定对WTO多边体制构成侵害的警告。

林林总总的区域贸易协定在贸易救济(反倾销、反补贴和保障措施)方面有何特殊安排?如果有，这种通常表现为对协定成员更优惠规则和措施的条款是否构成对区域外成员的歧视?为了解答这两个问题，WTO经济研究与统计司日前了题为《区域贸易协定中的贸易救济条款》报告。

报告由WTO秘书处的Robert The、美国新泽西州鲁特格斯大学经济学系Thomas J.Prusa和意大利天主教圣心大学Michele Budetta共同撰写。WTO经济研究与统计司特别强调，报告不代表WTO秘书处或WTO成员的观点，也不影响各成员在WTO协定下享有的权利和承担的义务。本文摘要翻译报告内容。

背景情况

截止2007年7月18日，已经生效并根据根据GATT1994第24条或者1979年授权条款通知WTO的区域贸易协定有157个，生效并根据《服务贸易总协定》第5条通知WTO的区域贸易协定48个。这些协定包含不同区域、不同类型、不同发展水平的国家，条款本身也千差万别。

为了便于研究并得出具有说服力的结论，报告选取了74个区域贸易协定。选择的这些协定既考虑了国家和区域代表性，又考虑了贸易量等因素。它们占各成员根据GATT1994第24条或者1979年授权条款向WTO通报协定的45％，区域内贸易额占全球总贸易额的52.5％(47，000亿美元，以2005年为准)。其中，份额最大的是欧盟(24，000亿美元，占61％)和北美自由贸易协定(占34.5％)，最小的则是欧盟与法罗群岛之间签署的贸易协定。

在各种贸易救济措施中，各成员反倾销立案和采取的措施都远远高于反补贴和保障措施。

对区域贸易协定中贸易救济条款的分析

反倾销

在抽样研究的74个区域贸易协定中，以下9个成员间区域贸易协定或者组织区域贸易协定禁止针对成员针对协定其他成员进口的产品采取反倾销措施：(1)加拿大和智利；(2)澳大利亚和新西兰；(3)中国大陆和香港；(4)中国大陆和澳门；(5)欧盟；(6)欧洲经济区域；(7)欧洲自由贸易协会；(8)欧洲自由贸易协会和智利；(9)欧洲自由贸易协会和新加坡。其中，欧洲经济区域仅限制海关编码第25至97章内产品的反倾销，但不禁止其他产品，例如农产品和渔产品。1999年生效的智利和墨西哥区域贸易协定约定继续就取消反倾销行动展开谈判，但至今并没有取得结果。

在剩余的区域贸易协定中，18个没有反倾销条款，47个有反倾销具体条款(其中9个仅原则规定适用WTO规则)。概括起来，区域贸易协定中有关反倾销的条款大致有两方面内容：(1)提高征税门槛，缩短适用期限：例如安第斯共同体条约规定的可忽略倾销幅度为6％，实施期限为3年(WTO规则分别为2％和5年)。新西兰与新加坡区域贸易协定则规定可忽略倾销幅度为5％，低于5％的进口可免于反倾销行动(WTO协定规定为2％-3％)，同时将实施期限限制在3年。(2)设置区域机构对成员国主管当局的反倾销调查裁定进行审查：在74个协定中，共有5个设置了类似的审查机构，从而提供额外的救济渠道。其中最典型的是北美自由贸易协定，它授权争端当事国专家组成的专家组对进口国政府主管部门就反倾销调查或复审的裁定以及采取的反倾销行动进行审查和裁决。 欧盟缔结的区域贸易协定都包含反倾销条款。大体而言，这些协定都建立了某种区域机构(例如联合委员会)，试图减少反倾销争端和协调此类行动。例如，欧盟主导的区域贸易协定一般要求立案时(甚至立案前)通知该区域机构，后者则致力于促成涉及诉讼的成员协商达成双方接受的解决方案。如果无法得到解决，则调查继续。不过，此类机构一般仅限于建立磋商和通知机制，而不赋予其有约束力的审查权利。

在北美自由贸易协定之后，美国又与澳大利亚、巴林、中美洲及多米尼加共和国、智利、约旦、以色列、摩洛哥和新加坡等国家和组织缔结了区域贸易协定。但这些协定中都没有与北美自由贸易协定类似的反倾销条款和机制。这在一定程度上反映了美国政府不愿使其反倾销权利因缔结区域贸易协定而受到限制或损害的立场。

总体上，在报告调查的74个协定中，56个区域贸易协定要么取消，要么制定特别条款制约或限制针对协定伙伴的反倾销行动。相应地，区域贸易协定是否强化了针对非协定成员的反倾销行动，从而造成对它们以及它们的产品和企业歧视，是令人关注的。

反补贴

在选择的74个区域贸易协定中，有5个取消了保障措施，包括：(1)中国大陆和香港；(2)中国大陆和澳门；(3)欧盟；(4)欧洲经济区域；(5)欧洲自由贸易协会。但是，欧洲经济区域和欧洲自由贸易协会规定的协定国之间互不适用反补贴措施仅限于海关编码第25至97章内的产品，而不适用于其他产品，例如农产品和渔产品。

在其余的69个协定中，30个没有反补贴条款，39个规定了反补贴的具体条款，但其中17个仅原则性规定遵守WTO规则。因此，从实质上来说，规定反补贴具体和专门条款的区域贸易协定只有22个。即便如此，这些协定在反补贴方面的规定是有限的，惟一引人关注的是其中有4个协定设置了区域机构审查机制，即授权此类机构审查成员国主管当局的反补贴行动。这四个协定包括：安第斯共同体、中美洲共同市场、加勒比共同体和北美自由贸易协定。

另一方面，区域贸易协定中就限制补贴或国家援助方面的规定也十分罕见。通过对74个协定的分析，研究者发现其中16个就禁止或者农产品出口补贴作出了规定，但没有一个与欧盟或欧洲自由贸易协会有关。除此之外，一些协定中还规定了放弃限制竞争类国家援助的承诺条款。这似乎可以看出，多数国家在进行区域贸易协定谈判时并没有考虑放弃反补贴行动，而是认为有必要将它作为对付这种补贴行为的工具。另一方面，一些成员不同意在区域贸易协定中就减少补贴达成协议，似乎与它们不 愿意因此让非区域贸易协定成员“免费受益”的考量有关。保障措施

在74个协定中，只有5个规定协定内成员之间排除适用保障措施，它们分别是：(1)澳大利亚和新加坡；(2)加拿大和以色列；(3)欧盟；(4)南方共同市场；(5)新西兰和新加坡。其中，南方共同市场《亚松森协定*规定保障措施只能适用于因1994年12月31日协定受益的产品。另有4个协定(中美洲共同市场、中非经济和货币共同体、欧盟安道尔及海湾合作委员会)没有规定保障措施条款。其余65个协定都规定了专门的保障措施条款。不过，没有一个协定设立类似反倾销和反补贴的区域审查机构。

(1)双边保障措施

在这方面，欧盟以及欧盟自由贸易协会主导的协定与美国等国家参与的区域贸易协定存在明显的差别：后者一般要求只能在取消内部关税的过渡期实施保障措施；而且，其中允许采取的保障措施一般也只是中止关税减让，或者在最为严格的情况下将优惠关税提高到最惠国关税水平。此外，区域贸易协定一般还将保障措施限制在1-3年，这比WTO协定规定的4年要短。

区域贸易协定将成员国之间的保障措施限制在过渡期内，同时规定更短的期限条款减少了区域内贸易保障措施的影响。而且，区域贸易协定规定的补偿和报复条款进一步限制了区域内保障措施。人们可能会争辩说，区域贸易协定中的保障条款不会对区域外成员构成歧视。当然，如果保障措施是因区域贸易协定关税减让和其它成员进口增长引起的，则不会对区域外成员造成“溢出”效应。但是，想像一种情形：当来自区域贸易协定成员和非成员进口都出现增长时，由于对区域内成员采取保障措施的门槛更高，因此易于促使该进口国采取全球保障措施。从这个意义上说，区域贸易协定可能导致对进口成员对区域外成员更为频繁的保障措施行动。

(2)特别保障机制

在74个区域贸易协定中，16个建立了特别保障条款，规定在敏感领域采取额外保护措施的特别门槛。这些特别保障条款一般允许协定成员对超过一定数量或价格门槛(甚至不需要证明严重损害或者严重损害的威胁)的敏感产品(一般是指农产品、纺织品与服装产品)采取保障措施，但关税水平不得超过最惠国待遇水平。此外，这些协定一般还允许在过渡期之后继续实施。

(3)全球保障措施

在74个区域贸易协定中，18个有专门的全球保障措施条款，其中14个为对GATT1994第19条和WTO《保障措施协定》条款的例外：从协定伙伴进口未超过总进口实质性百分比时可以豁免对该协定伙伴国产品采取保障措施。

根据WTO《保障措施协定》，保障措施应针对所有进口产品，在非歧视的基础上征收。但是，区域贸易协定将部分区域内成员的进口排除在保障措施之外，从而导致WTO协定与区域贸易协定的冲突。有关这方面的保障措施争端案例，不少最终被诉至WTO争端解决机构。例如，在阿根廷鞋案中，阿根廷认定南方共同市场进口的产品同样对国内产业造成损害，但在采取保障措施时将该组织成员国排除在外。在美国麦麸案中，尽管调查时将加拿大包括在内，但最终保障措施却没有针对加拿大进口的产品。在美国钢管案中，美国采取保障措施不针对从北美自由贸易协定两个伙伴国进口的产品。在美国钢铁案中，美国在分析进口增长、损害和因果关系时针对所有国家，但最终采取保障措施时却将加拿大、墨西哥、以色列和约旦排除在外。在这些案例中，WTO争端解决机构都裁定这些在调查时将其协定伙伴包括在内，但在采取措施时却排除其协定伙伴的成员败诉。

结论

贸易救济在国际贸易协定中十分普遍，其理由之一是它为缔约国政府提供了一个有效的贸易调整工具，同时也部分消除了来自贸易保护主义者的政治压力。但是，提供更优惠待遇的区域贸易协定可能在该类协定区域内和区域外构成歧视。即使不存在差别性条款，富有灵活性和选择性适用贸易救济同样可能意味着对区域外成员更为频繁地采取贸易救济行动，从而构成歧视――因为区域内严格限制甚至排除贸易救济行动，其可能导致的后果是针对区域外成员贸易救济行动更便捷和频繁。

大约1/6的区域贸易协定至少排除了一种贸易救济行动。如前文所述，大量的区域贸易协定对成员间贸易救济行动设置了更为严格的条款，例如提高征税门槛，缩短适用期限，设置区域机构对成员国主管当局的反倾销调查裁定进行审查，将采取保障措施限制在过渡期间，缩短保障措施期限等等。显然，此类条款的“转嫁”和“溢出”效应是不容忽视的。

报告指出，对于反补贴措施，研究者无法就区域贸易协定在这方面的具体条款做出评价。其主要原因是区域贸易协定对补贴或国家援助缺乏有意义或显著的限制。尽管研究者十分重视区域机构在防止滥用反补贴措施方面的作用，但只有4个协定设置了区域机构对协定成员政府的反补贴调查和裁定进行审查的条款。

报告最后指出，我们应当对区域贸易协定中的贸易救济规则可能造成的歧视保持警惕。对现有规则和贸易救济随意和选择使用可能引发对区域外成员采取更频繁的贸易救济行动。此外，协定成员适用特殊的贸易救济规则可能构成对区域外成员的歧视：它既可能存在于区域贸易协定伙伴之间取消贸易救济行动(但仍然维持对区域外成员的类似行动)，也可能在对区域内贸易伙伴进口产品采取特殊和更为严格的规则的情况下发生。

(作者单位：高朋律师事务所・上海)