欧美国家对银行市场准入的监管

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20世纪70年代金融自由化思潮对金融市场管制政策形成了一定的冲击。金融自由化的思想影响了相当一批发展中国家，南美、东欧许多国家开始对外开放国内金融市场，包括银行市场。但是，这些银行市场在开放的过程中同时也出现了一些问题，从而引发了人们重新对市场开放问题的进一步思考。

美国与欧盟关于银行市场准入的法律规定

1978年以前，美国对新设银行采取的是准则主义原则。所谓准则主义，是指设立银行不需要报请有关部门的批准，只要符合法律规定就可以申请注册。1978年，旨在对所有美国境内银行（不管是本国的还是外国的）实行公平竞争原则的《国际银行法》得以通过，其中关于外国银行准入的规定更为详尽：外资银行一方面可以享受加邦存款保险等与美国国内银行平等的权利，另一方面也对外资银行分支机构的注册、跨州开设机构等问题给予更严格的限制，加强了对外资银行的市场准入限制。1991年，美国国会通过《联邦存款保险公司改进法》，其中第二部分，即《外国银行监管强化法》针对美国境内外国银行的监管进一步得到加强。《强化法》授予美联储最高监管职责，要求外国银行在开设分行、行或代表处等办事机构之前需获得美联储的许可，并需接受美联储关于经营稳健状况的检查。另外，《强化法》还对申请进入美国银行市场的外国银行提出了一系列标准，包括资本充足率、资产质量、风险管理能力、反洗钱措施乃至母国政府金融监管等等。

欧洲银行市场开放准则主要是由《第一号银行指令》、《第二号银行指令》及《2000年银行指令》所确立的。1977年12月12日，欧共体通过了《关于协调管制信用机构金融业务的法律、规章和行政措施的第一号指令》，撤除了成员国之间关于金融服务的法律壁垒，以促进信用机构准入与监管法律的协调统一，并对非欧共体成员国设立了统一的待遇标准。1988年12月23日，欧洲委员会向欧洲议会提交了《关于协调管制信用机构金融业务的法律、规章和行政措施的第二号指令》议案，以进一步促进成员国间的公平竞争与欧共体金融市场的自由化。《第二号银行指令》旨在实现最低限度协调和相互许可原则上的单一市场化，并促使成员国参与“竞争性的规则制定”。同时，该指令还决定以母国监管原则取代先前的东道国对外国银行的地域监管原则。2000年，欧盟理事会将《第二号银行指令》及其几个附加指令进行合并，形成了统一的、涉及金融业各个方面的欧盟金融法律《2000年银行指令》，该指令详细规定了银行的业务范围、银行业市场准入的基本条件等内容，是目前正在欧盟各成员国实施的银行法律。《2000年银行指令》明确规定了银行业许可证发放的资格审查制度，并制定了包括银行自有资金、管理人员资质、信息披露等方面的最低标准，成员国可以根据自己的具体情况对他国银行和非欧盟银行的市场准入实施更严厉的措施。

美国和欧盟在银行市场准入上的开放式保护主义

首先，对外资银行在本国设立子行限制较严。对于美国和欧盟国家这些发达国家而言，为了获得在其他国家设立分支机构的权利，美欧等发达国家也并不禁止外国银行进入本国银行市场。不过，对于外资银行在本国设立子行的限制却一直较严。美国在《国际银行法》颁布之前，允许外资银行开业的州中一般就要求外资银行应通过行或分行，而非子行方式开业。而《国际银行法》确立的在美外资银行的三种形式分别为代表处、机构和分行，也不包括子行。在欧共体通过的《第一号银行指令》中，没有对子行的设立做出任何规定。《第二号银行指令》则允许经过授权的非欧共体成员国银行的子行在欧共体成员国内开设分支机构。但是为了建立上述子行，非欧共体成员国必须满足对等互惠的条件。这种对外资银行设立子行的严格限制可能是出于降低监管成本的考虑。因为根据1983年修改后的巴塞尔协议的规定，子行的清偿力由东道国和母国共同负责，而分行的清偿力则由母国负责。

其次，在市场准入原则上逐渐趋向于使用互惠待遇原则。20世纪70年代末以前，欧美国家的银行市场准入普遍采用了国民待遇原则，但随着国际银行市场的发展，欧美国家逐渐意识到仅仅在国内市场保证公平的竞争是不够的，若想在国际范围内进一步扩张，至少需要获得与他国平等的市场准入机会。因此，近年来欧美国家在银行市场准入原则上也逐渐趋向于使用互惠待遇原则。

美国于1995年开始实施《金融服务公平贸易法》，作为美国银行监管机关给予外国银行市场准入的原则。此法同时规定，如果财政部认定某外国银行母国拒绝给予美国银行国民待遇，则联邦银行监管机关有权限制该外国银行进入美国市场。财政部还有权对实行歧视性政策的国家在美国的银行业务选择采取审慎的制裁措施。互惠待遇原则的确定消除了美国银行业担心无法在其他国家得到平等的市场准入机会的顾虑，也使美国银行业在全球市场竞争中的优势地位得到进一步加强。

欧共体则是在《第二号银行指令》修订后开始采用互惠待遇原则。例如，《第二号银行指令》规定，经过授权的非欧共体成员国银行的子行若想在欧共体成员国内开设分支机构，则必须满足对等互惠的条件。如果经欧共体委员会审查互惠条件未能落实，委员会有权暂停第三国银行进入欧共体的申请。如果该第三国银行向某成员国申请市场准入，则该成员国必须与欧共体展开磋商，直到欧共体所有信用机构均享有该国给予的互惠待遇方可得到批准。

最后，通过制定各种严格标准抬高外国银行的市场准入门槛。例如，根据美国《外国银行监管强化法》的规定，外国银行要得到进入美国市场的许可，就必须在资本充足率、资产质量、风险管理能力、反洗钱措施乃至母国政府金融监管等方面符合美国标准。除了监管权力的加强之外，《强化法》还要求接受10万美元以下零散存款账户的外国银行必须为此项业务建立辅助机构，并参与联邦存款保险。而欧盟在《2000年银行指令》中也详细规定，非成员国银行若想进入欧盟成员国的银行市场，其经营资格必须满足下列要求：（1）金融机构必须拥有不少于500万欧元的创办资本或自有资金；（2）金融机构必须由至少两名有丰富从业经验且信誉良好的人员管理；（3）金融机构应将其总部设在其注册国家，并在该国开展业务；（4）金融机构必须制定公司章程，包括业务品种和组织机构形式等；（5）金融机构必须披露所有合格持股人的身份，以避免金融机构间的交叉持股，使成员国监管当局有能力评估并避免任何影响该国金融系统稳定的收购或兼并。

几点启示

第一，在银行市场开放过程中应注意维护我国的金融安全，减少对本土银行业造成的不利冲击。我们要履行金融业对外开放的承诺，但不是越快越好。应充分考虑本国银行业的承受能力和应对能力。

第二，应加强对外资银行监管法规的建设，完善银行市场准入制度。对于中国而言，既需要建立一套适应开放环境的市场准入法规体系，并根据市场开放进程中出现的新问题适时加以完善，同时也应合理利用世界贸易组织金融服务协议中有关条款保护本国银行业的权益，为本国银行业的发展创造平等的竞争环境。

第三，在银行市场开放进程中，既要“引进来”，也要“走出去”。

总之，可以看到即使是像欧美国家这样奉行经济自由主义的国家，对外资银行的进入也有各种限制，而不是放任其与国内银行展开竞争。究其原因，还是为了保护本国的经济利益，这点是我国在制定银行市场开放政策中应该重视的。（作者单位：中国人民大学财政金融学院）