教育督导特点管理
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〔论文摘要〕教育督导是教育管理的重要组成部分,是确保决策目标得以实现的不可或缺的控制行为,是行政监督在教育管理领域中的特殊表现。要取得教育督导的成功,就必须正确认识教育督导行为的基本特点,并在此基础上处理好教育督导行为的分类关系和角色关系。
教育管理是确保教育目标的达成和教育质量的提高的基本实践活动,它是一系列管理行为的组合。教育督导是教育督导组织及其人员对下级政府、下级教育行政机关和所属学校的教育、教学、管理工作所进行的检查、监督、评估及指导活动,使教育、教学、管理工作达到遵循教育规律,提高教育质量的目的。毫无疑问,教育督导是国家对教育工作实施有效管理的重要手段,是科学的教育管理体系的重要组成部分,是确保决策目标得以实现的不可或缺的控制行为,是行政监督在教育管理领域中的特殊表现。因此,加强对教育督导行为的研究,对于提高教育督导行为的科学性,充分发挥教育督导的积极作用,推动我国教育事业的健康发展,具有积极的现实意义。
一、教育督导行为的基本特点
教育督导行为虽然也是一种教育行政行为,但是与教育行政决策、教育行政执行等管理行为相比,有许多显著不同的特点。
(一)教育督导行政的指导性
教育督导行政属指导性行政,而非指令性行政。它对被督导单位所需解决的问题,通过“督导报告”提出评估、指导与督办意见和建议,而非直接行政处置。在教育督导的过程中,督导机构及督导人员只有检查、监督、评估、指导的权力,而无行政处置的权力。所以,教育督导行为要寓“督”于“导”之中,使“督”与“导”相结合,以“导”为主。这就要求教育督导人员应具有较高的素质水平,在德、识、才、学、体等方面比较突出。只有这样,才能胜任“指导角色”。
(二)教育督导范围的广泛性
教育督导是代表一级政府对下级政府、下级教育行政部门和所属学校的教育工作进行监督、检查、评估和指导,它不同于其他教育行政职能机构检查指导工作。其他教育行政职能机构只是就其主管的某一方面的工作进行检查、指导,并可在检查、指导的同时采取行政措施,工作范围具有单一性。而教育督导则既可对政府部门、教育行政部门进行督导,又可对各级各类学校进行督导;既可对教育方针、政策和法律、法规的贯彻执行进行宏观指导,又可对办学思想、教育教学工作、教育设施设备以及领导班子、师资队伍建设等具体问题进行微观指导。督导工作范围之广泛是任何其他教育行政职能机构所无法相比的。这就要求督导人员应具有把握全局、综合运筹和具体指导工作的才能。
(三)教育督导任务的综合性
教育行政部门内的各职能机构,一般只担负某一方面的职能,唯有办公室和督导机构例外,是综合性的行政职能部门。办公室是行政领导的“内助”,教育督导机构则是行政领导的“外助”。教育督导机构既有检查监督、考核评价、指导帮助下级政府、下级教育行政部门和所属学校工作的任务,又有向上级报告有关教育方针政策、法规条例、计划指令的执行情况,作出准确而有分析的“反馈”,做领导的“耳目”的任务。此外,还有为教育领导机关、有关行政职能部门进行科学决策当参谋、作咨询的任务。教育督导机构是多功能的综合性行政职能机构,这一特点要求教育督导人员应具有视察、评价、指导、反馈、参谋、咨询等多方面的才能。
(四)教育督导作用的间接性
教育行政是“指令性行政”,它通过制定教育管理的强制性措施、行政决策命令等行政手段,直接指挥教育工作。而教育督导则属“指导性行政”,它对教育工作所进行的视察、监督、检查、评估、指导等督导行为,均非“行政指令”,都是通过科学的说理、论证,阐明正确的观点与方法,甚至进行示范性指导,使督导者心悦诚服,自觉接受,化为行动,改进工作。它向行政首长提供的“督导报告”只是作为一种反馈咨询意见,只有在被行政领导采纳,成为行政决策的内容并实施之后,才能发挥直接的行政作用。所以,教育督导行为所产生的是一种间接行政作用,督导人员应具有较强的调查研究、协调沟通的才能。
(五)教育督导行为的自主性
教育督导机构虽设置在教育行政部门内,但其工作具有相对独立性。督导机构和督导人员在教育督导中比较超脱,不直接听命于行政指令,也不直接处理行政事务,而是根据教育方针、政策和法规,独立地进行视察调研,实事求是地进行评价、督办。如果发现被督导单位在工作中出现偏差,可要求其予以改正。如果发现上级决策失误,则可直言进谏,建议领导修正决策或追踪决策,以保证教育目标有效达成。因此,教育督导人员应具有高度的原则精神和较强的独立工作能力。
教育督导行为的以上基本特征,决定了在教育督导的实践中,要取得教育督导的成功,推动教育的健康发展,就必须处理好教育督导行为的分类关系和角色关系。
二、教育督导行为的分类关系
(一)宏观督导与微观督导的关系
宏观督导强调的是对下级政府及教育行政部门教育工作的督导,微观督导强调的是对学校教育、教学、管理工作进行的督导(也可直接称学校督导)。微观督导是宏观督导的基础,起着反映和印证宏观督导的作用;宏观督导是微观督导的科学综合,起着概括和指导微观督导的作用。因此,在督导工作中应树立宏观指导微观,微观体现宏观的思想,把宏观督导与微观督导有机地结合起来。但是,微观督导不是宏观督导的简单体现,宏观督导也不是微观督导的简单相加,它们各具有相对独立的特点。在教育督导工作中,既要重视宏观督导与微观督导的有机统一,又要根据各自的特点,有针对性地开展工作。
(二)定期督导与临时督导的关系
定期督导是督导人员按计划规定的期限所进行的督导,临时督导是根据需要在督导计划以外临时进行的督导,多因主管部门或被督导单位工作需要而进行。定期督导是教育督导制度建设的主要内容,要按照一定时期教育工作的需要,建立定期督导制度。教育督导机构可在一定年限内,对所辖地区的教育工作和学校工作完成一次全面督导,这就需要有计划地、定期地开展督导工作。临时督导也是教育督导制度建设不可缺少的部分,要根据教育发展的客观变化和实际需要,及时确立临时督导的内容,使之与定期督导结合起来,充分发挥教育督导的作用。
(三)综合督导与专项督导的关系
综合督导是指督导人员对被督导单位的多项或全部工作进行的督导,其内容广泛,涉及面宽,指标具体、完整,时间较长,空间较广。专项督导是就某一项工作开展的督导,此种督导项目单一,问题集中,便于掌握情况。综合督导与专项督导的内容,既有包含和被包含的关系,但又不是简单汇总和简单分割的关系。由于教育工作的复杂性,综合督导不应也不可能包括各项工作的所有内容,而应在宏观上有重点地确立督导内容。专项督导也不是每一项教育工作都要督导,而是根据当年教育工作的重点或比较薄弱的环节确定专项督导的项目。在教育督导工作中,既要抓综合督导,又要抓专项督导,并使这两方面的工作有机地结合起来。
(四)个人督导与组织督导的关系
个人督导一般是指督导人员只身前往被督导单位开展工作,多是为了掌握真实情况,事前不作通知,对各被督导单位进行的巡视、检查或暗访,这类督导掌握的信息一般较真实、客观。组织督导是根据工作需要而将专、兼职督导人员组织起来进行的督导,这类督导一般规模较大,时间较长,地域较广,常常需预先制定督导标准或指标体系,需要分组进行督导,再综合情况,得出较可靠的结论。为提高教育督导的实效性,在教育督导的实践中,应以组织督导为主,以个人督导为辅。
(五)全面督导与重点督导的关系
全面督导是对被督导单位各方面工作进行的督导,重点督导是根据不同时期的特殊情况而进行的督导。全面督导是综合督导的基础,因为只有通过全面督导才有可能对一个地区的工作概貌有一个整体认识,否则就容易产生片面性。但是,如果平均用力面面俱到地检查、评估,不仅会影响效率,而且容易对事物的认识限于表层,难以抓住本质的、要害性的东西。在教育督导实践中,有的督导部门在全面督导的基础上,重点突出三个方面:一是把政府当前教育工作的中心任务作为重点。例如,政府一直把普及九年制义务教育作为工作的首要重点,于是在督导每个地(市)、县(市)时,督导部门都坚持把它作为重点内容去检查。二是把本地全局性、倾向性的问题作为重点。例如,督导部门把部分地区德育工作不够切实到位、片面追求升学率倾向较为突出的问题作为重点去检查。三是把被督导地区存在的薄弱环节或典型经验作为督导的重点。例如,督导部门发现某农村地区在学校管理上问题比较突出,于是在督导该地区时,就把它作为重点之一去检查。这样不拘泥于督导评估方案而结合实际情况,突出重点,下大气力把重点问题查深查透,有利于增强督导评估的力度,能够收到教育督导的实效。
三、教育督导行为的角色关系
(一)“督政”与“督学”的关系
督导工作包括“督政”和“督学”两大方面。“督政”即监督下级人民政府及其有关职能部门履行教育工作职责,依法行政;“督学”即对所属学校的教育、教学、管理工作进行监督,推动学校全面贯彻教育方针。从提出“督政”的时候起,“督政”就一直是教育督导工作的首要任务,无论是历次专项督导检查,还是“两基”评估验收,都主要是围绕“督政”来进行的。根据《教育法》和《义务教育法》的规定,结合我国的实际,不仅“两基”主要是政府行为,而且“两全”目标的落实,素质教育的实施,也首先要靠政府。教育法律、法规的贯彻执行,也首先是政府行为。因此,不仅在对执行有关教育的法律、法规的监督检查中应以“督政”为主,在落实“两全”的督导工作和其他教育督导工作中也要重视“督政”工作。但是,一个政府是否有效地发展了教育,还要具体地考察学校教育是否真正得到了发展,教育条件是否得到了改善,教师队伍和管理队伍是否得到了很好地建设,教育法规是否得到了贯彻落实等等。因此,“督政”不能代替“督学”,“督学”也不能代替“督政”,应把二者结合起来,才能达到教育督导的目的。
(二)主导与主体的关系
获取高质量的督导结论固然重要,但取得督导对象对督导结论的认同也同样不能忽视。因为督导的终极目的不在于形成结论,而在于用结论去影响督导对象,进而使督导对象自觉执行结论中的意见,认真改进工作。从这个意义上讲,督导者是为督导对象服务的。因此,督导对象在督导过程中是处于主体地位的。有鉴于此,在督导过程中,既要充分发挥督导者自身的主导作用,又要充分尊重督导对象的主体地位,不能置他们于受审位置,而让他们充分地参与督导活动,消除其在价值标准上的分歧和对督导的心理障碍,以促成督导双方对督导结论的认同。
(三)督导机构与政府及其教育行政部门的关系
督导机构对下级政府及其教育行政部门的工作可行使督导权,但对本级政府和同级教育行政部门不具有督导权,而是在他们的领导下进行工作。在我国,教育督导部门一般是人大通过决议成立或政府批准成立,代表政府进行督导工作的机构,但其工作离不开同级教育行政部门的支持和帮助。目前,我国各级教育督导机构一般都设在教育行政机构内,接受同级教育行政部门首长的领导。在督导工作中,若发现有与政府以及教育行政部门的工作有关的问题时,应及时反馈,如实反映情况,积极提出解决问题的建议,使问题得到解决。这样做,不仅会引起领导部门对督导工作的重视,而且还会有力地促进地方教育事业的发展。
(四)上下级督导机构之间的关系
就地方教育督导机构而言,由于各自管理范围的不同,其督导职责、任务也不同,在教育督导的实践中,它们之间应该是上级教育督导机构指导下级教育督导机构,下级教育督导机构对上级教育督导机构负责的关系。在信息的反馈处理方面,省级教育督导机构主要给国家教育督导机构提供情况,而地(市)、县(市)教育督导机构主要是给同级政府提供意见和信息。上级教育督导机构可给下级教育行政部门和下级教育督导机构以必要的指示,并要求他们必须执行。上级教育督导机构有权向下级教育行政部门领导和下级督导机构负责人调阅有关材料、召集下级督学会议、制止对学校所下的不合法规的指示,可以提请主管部门撤换不称职的教育行政部门领导及督学,可以建议给优秀的教育行政部门领导和督学以奖励。下级教育督导机构要经常向上级教育督导机构汇报本地区、本部门督导工作的情况,特别是及时反映本地区带有倾向性的问题,反映下级政府、下级教育行政部门、学校和教师的意见、要求和建议。
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