小产权房合理化研究

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摘 要：小产权房是我国现行农村集体土地所有制度的独特产物，也是我国改革开放以来，随着城市化的快速推进、城乡二元经济结构等产生的问题。近年来，小产权房屋的数量在农村及城郊结合部呈现出迅速增长的趋势，乱用地乱占地现象严重，对我国房地产经济市场造成了强烈的冲击。我国应尽快出台相应的政策法规，加强对小产权房的监管，调整房地产市场的结构，促进我国房地产市场的健康发展。

关键词：小产权房；房地产市场；政府监管

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.16723198.2017.14.059

1 小产权房的产生背景及特征

1.1 产生的背景

在我国改革开放初期，小产权房屋就开始出现，只是当时的数量较少，还没有引起政府重视。近几年来随着中低收入阶层的住房需求迅速增大，小产权房如雨后春笋般迅速发展，规模和面积迅速增大。尽管小产权房并没有获得我国法律认可，而且购买小产权房屋后，并不能获得房a证明，面临着较大的交易风险。但由于小产权房在价格与入住条件等方面存在着绝对优势，满足了大部分中低收入阶层的需求。笔者认为，小产权房在我国的产生背景可以归纳为以下几点。

1.1.1 城市化的快速发展

我国城市化的快速发展，是现代市场经济快速发展的必然结果，这也使得大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业上来，这在一定程度上解决了城市化发展对劳动力的需求，但也加剧了城市的各种负担。首当其冲的就是对住房的需求，随着需求的增加，房价也一路飙升。大量的中低层次消费者只能依靠购买价格相对低廉的小产权房来解决住房问题。

同时，小产权房的存在也可以实现多方的利益化。首先，小产权房的存在使得购房者得以用低廉的价格在房价极高的城市周边解决住房问题；其次，小产权房也让作为土地使用者的农民或农村集体获得了更高的经济利益；最后，小产权房虽然并不合法，但是它也为政府解决了大部分中低层居民的住房问题，缓解了政府压力。

1.1.2 城乡二元经济结构

城乡二元经济结构是指以城市现代大工业生产和农村传统小农经济两种经济并存的经济结构。由于大部分公共服务和基础设施上农村与城市间存在较大差距，这就造成城市和农村贫富差距过大、地区发展不均衡等问题。同时在城乡二元土地产权制度背景下，小产权房在城市与农村的交界地区快速发展起来。

1.1.3 城市房价过高

近年来，城市的房地产价格大幅上涨，大部分中低层收入家庭普遍负担不起如此高昂的房价。然而，国家近几年加大了对农村建设的投资力度，在农村住房改造以及基础设施建设的过程中，农村一些集体组织挖掘出一条新的“致富通道”，为了获取更高的经济利益，这些农村集体组织开始在农村集体用地开发建设小产权房屋，而这也正好迎合了低收入阶层人群对于低价房屋的需求，甚至一部分人群将小产权作为第一住所使用。这种行为让当地村委会看到了小产权房的利润巨大，小产权房也因此被大规模地开发建设。

1.2 特征概括

1.2.1 数量大，范围广

我国小产权房不仅数量庞大，而且其分布也十分广泛。无论是在北京、上海、广州、深圳这样的大城市，还是在洛阳、菏泽这样的中小城市都随处可见。根据2013年全国工商联提供的一份大会发言中我们得到的调研数据显示，累计已经超过7.6亿平方米。然而现如今小产权房面积已猛增至66亿平方米，有8000多万的人口在居住。例如北京，小产权房占据所有市场楼盘总量的20%以上，在北京四环以外，就是小产权房，可是北京都已经发展到五环、六环了，房山县、顺义县也都改名为房山区，顺义区了，这也变相的使小产权房的不利位置转变成为了非常有利的位置。在深圳，小产权房建筑可以占据深圳总建筑面积的半壁江山了。在有着“天下第一庄”之称的石家庄，据不完全统计，石家庄正在销售及潜在供应的小产权房面积近360万平方米，然而2011年石家庄商品住宅数量也仅仅只有427.56万平方米。可见小产权房的开发建设规模巨大。

1.2.2 形式繁多，难以管制

小产权房在全国各地的存在形式多种多样，主要包括旧城改造、建设城中村、城中村改造等等，使得今天国家对小产权房难以管制。尽管国家的相关法律法规及规范性文件都已经明确指出，小产权房是不合法的，但是大部分群众仍然抱着总有一天小产权房会转正的侥幸心理，准备购买小产权房，这样既有房子住又可以节省开支，何乐而不为呢？政府为了抵制小产权房，先后各种政策，但是仍然有大量城中村、城郊村镇打着建设社会主义新农村的旗帜建设小产权房。由于这些小产权房所处位置“隐蔽”，建筑规模较小，所以其建筑面积很难统计；而且，小产权房屋未办理国家土地使用手续、未经建设许可和出售许可，买卖双方仅凭“购房协议书”无法保障小产权房的质量和安全，国家也很难直接进行管制。

1.2.3 利益驱使，主体众多

小产权房以其低廉的价格博得了几乎囊括所有收入阶层人们的喜爱。在北京、深圳等大城市，小产权房的主要需求群体就是外来务工人员和收入较低的群体，这些群体对小产权房的需求十分巨大，几乎有50%的外来人口住在城中村。而在其他中小城市，例如长春、太原，在小产权房的需求者中就包括了许多低薪阶层、公务员、大学毕业生等人群，当然也不乏许多靠倒卖小产权房而获利的私营业主。小产权房的供给者主要包括村委会、乡镇政府、私营业主、企业家等，由于缺少正规办理各项许可证的渠道，缺少办理正规手续的步骤，使得这些供给者能够自定价格，达到个人利益最大化，因此小产权房在我国的猖獗与这些主体的个人利益得到实现有极大关联。

虽然小产权房近几年发展速度迅猛，但因其缺乏生存环境，而且在政府已经明文规定禁止小产权房的建设，并且出台一些政策对小产权房屋进行改造，并且房地产价格也在理性回归。在这样的发展趋势下，小产权房合理化已不再遥远。

2 小产权房现存问题

小产权房在一定程度上缓解了一些城市中收入偏低人群的住房问题，增加了农民的收入。但也给社会带来了非常严重的影响，其影响主要体现在以下几个方面。

2.1 小产权房存量大

我国在北上广深等一线城市就业的大部分人群，因为买房的压力过大，大多都会把目光投向小产权房，价格的低廉吸引了相当多的一部分人，不仅是在我国一线城市存在这类现象，在我国其他地区也同时存在此类问题，而正是因为大家对小产权房的追捧，和一些开发商借此机会钻法律空子大肆地建造小产权房等诸多因素，导致现如今小产权房存量过盛的局面尤为突出。

2.2 冲击房地产市场秩序

首先，小产权房的出现抑制了大产权房的市场交易。面对高额的商品房，很多人对买房产生了恐惧。小产权的供应使消费者们重新燃起了买房的热情，也让很多因高价无法购买房屋的消费者解决了燃眉之急。但对于开发商来说，小产权房的供应也使得正规商品房的销售量骤减。

其次，法不责众的消费心理被不断强化。在一些关于小产权房的问卷调查中发现，有些调查把小a权房持有者动机取向分为金钱价值影响、基本住房改善、自然宜人环境、工作生活需要、认知兴趣实现等五类动机。问卷结果明确显示，大多数小产权房持有者在金钱价值取向的动机强度最高，很多持有者怀有“跟随多数，法不责众”的心态。

2.3 小产权房不合法

小产权房是对现行法律的公开违反，从诸多层面都违反了我国《宪法》和《土地管理法》，我国《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地。《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。法律法规上对小产权房的明文规定清晰可见，但还是有大多数的买卖者抱着“法不责众”的心态，视法律法规于不顾，这也严重影响了法律的严肃性和权威性。

2.4 土地乱用现象严重

小产权房的供应，从源头上讲可分为两种：一种是擅自在集体建设用地上违法建造的房屋，另一种则是未经农用地转用审批，直接占用农用地违法建造的房屋。一部分农村集体组织在利益的驱动下，违背农村土地使用规划，扇子占用农民耕地进行小产权房屋开发建设，使得农村耕地面积大幅度减少，土地利用规划失控。

3 小产权房问题成因

3.1 政府相关部门监管不力

虽然国务院针对小产权房问题已做出部署，要求国土资源部和住建部成立专门领导小组，负责对小产权房屋的全面摸查和清理。但是，政府有关部门并没有从根本上解决小产权房屋问题，政府未能有效控制城市高昂的房屋价格，至少在价格方面，小产权房依然有着自己的生存空间。而且，政府在小产权房屋开发建设的过程中，存在着一定的行政不作为现象，首先，政府未在小产权房屋出现之前做好防范治理工作；其次，现如今，小产权房屋已成气候，面对经济利益，大部分农村基层干部对小产权房的开发建设“亮绿灯”，甚至积极为开发商提供土地、优惠政策等支持开发；最后，由于政府并没有对小产权房屋采取严格的排查，大部分中低收入阶层的群众抱着侥幸心理购买小产权房屋，有需求就会有供给，这也无疑变相为小产权房的开发提供了群众基础。

3.2 房价虚高

近年来，我国房地产业迅速崛起，为我国城市建设水平的提高和城市居民的住房条件的改善起到决定性作用。由于政府把主要精力集中在推动城市住房市场化上，使得城市农村之间的房价差距也迅速拉大，城市房屋再经过媒体新闻层层炒作，导致我国城市房价虚高。城市房地产价格过高，普通群众因为住房问题无法解决，导致大家把目光纷纷移向了价格低廉的小产权房。

3.3 土地法律不健全

农村土地产权制度有诸多缺陷。我国农村土地的设置并不明确，虽然我国农村土地名义上是农村集体所有，但是对于集体的概念，并没有明确的解释说明，这也就导致，在有机会利用土地赚取高额经济利益时，每一位农民都希望获得利益，又不愿意为土地损失负责。因此，带来的结果必然是，小产权房的不合法。土地不仅是一种资源，也是一项重要的财产。虽然，农村土地的拥有者――农村集体组织和土地开发商是农村土地开发的贡献者，但是经济利益的诱惑，使得农民对土地有强烈的占有意识、经营意识，而小产权房屋则是成为了为农民和土地开发商带来经济利益的有效途径。

3.4 土地规划不完善

从2006年至今，我国对新农村建设的脚步从未停歇，解决不完善的土地规划所带来的问题是一项艰巨的任务，需要慢慢推进，不能急于求成。我国部分地区，在缺乏用地建设规划的情况下，对土地盲目开发，也没有相关部门的审批手续，这些因素就给小产权房留下了很大发展的空间，未经土地正规转化就把农业用地私自作为建设用地使用，在农业用地上建造房屋，并将除自居房屋以外，其他多余的房屋出售给城镇居民，一些村民和村干部发现利润极其可观，便抵挡不住金钱带来的诱惑，大肆的建造一些住宅作为小产权房进行买卖。甚至，有一些村干部，以各种“合理”的名义建造小产权房屋，对外出售为自己带来经济利益。这种随意占用农业用地进行小产权房建设的行为，严重影响了我国土地利用规划制度的完善。

4 小产权房合理化的对策建议

4.1 改进政府监管制度

首先，政府应加强对相关行政部门人员的思想培训，提高工作人员对小产权房的认知程度。部分乡镇政府借以新农村建设的名义，辅助开发商建造小产权房，很大程度是自身意识薄弱，对于小产权房的认知高度不够，所以政府应采取相应规制的培训，提升行政人员意识。其次，政府应严格对土地利用进行管控。在土地利用的审批程序上严格把控，不得出现未经审批就可随意占用耕地建造房屋的现象。再次，也要宏观调控好城市商品房的价格波动，使房价趋于平稳。最后，政府应加大对住房保障体系的建设，同时予以回购部分小产权房屋用于保障性住房，或者政府承租后向受保障对象出租。这不仅促进了小产权房的合理化趋势，也大大提高了小产权房的利用率，解决不少因为买房难而生活压力大的部分群众，不管是从社会建设角度考虑，还是从民生角度考虑，此做法都非常可行。

4.2 调整房地产市场结构

2016年我国重要的经济问题之一就是房地产市场问题，现在我国房地产高库存、低销量现象极为严重，即使在这样严峻的情形下，房价一直飙升，便导致了小产权房的增多。作为严重的影响因素来说，房地产市场应有节制的利用土地，不能盲目建造，应配合当地政府部门，根据所在地区的发展情况调整好房屋价格，以清除部分库存为主，进行自我结构的重新整合，开创社会与自身共赢的新局面。

4.3 健全土地法律规制

小产权房的合法化将会是健全我国土地法律规制的重要一步。我国近期提出的“统筹城乡发展”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”等战略，意在打破城乡壁垒，缩小城乡差距，促进农村和城市生产要素合理分布、协调发展。

首先，必须从法律上明确农村土地产权主体。如今，我国农村土地所有权主体模糊，还没有实现土地使用和保护的责任制。而且，在农村土地使用过程中各主体间的利益摩擦和相互间的权利争夺，所以在加快制度改革时，确权很重要。

其次，要将使用权作为农民土地财产权利的中心，在政策法规的制定过程中，要深入研究农村土地使用权制度，猿峙逋恋匚锶化，完善农村土地收益权和处置权。

最后，要改革和完善我国现行的土地征收制度，禁止以国家征收的名义进行商业开发，损害农民的利益。将农用地分等级划分，并制定相对应的征收标准，必须做到征收土地整个过程公开透明，最大程度维护农民合法权益。

4.4 完善土地利用规划

首先，土地的利用要遵守法律规定，符合土地利用规划。其次，在房地产市场土地供应量大大增加的情况下，要充分注意集体土地的特殊性，对于集体土地的开发，要符合当地的发展环境、征求组织成员意见。最后，要通过完善土地利用规划，缩小城市农村之间的壁垒，城市土地利用规划标准要充分结合乡镇、农村的集体土地规划情况，以严格的标准进行土地利用规划与审批，以免导致集体建设用地的成为现代化建设的工具。

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