要“规模化”更要“规范化”

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基本情况

戴南镇位于江苏省兴化市东南，面积107．8平方公里，其中耕地面积61．9平方公里，下辖33个行政村，5个居委会，总人口9．26万人。2005年戴南镇实现社会生产总值105亿元，其中工业产值86．86亿元，农民人均收入达到7116元。全镇现有民营企业1058家，形成了不锈钢制品、汽车轮胎等六大支柱产业。

该镇私营企业发展迅速，平均每天新增企业1．1个，年均用地量达1959．5亩。迫于建设用地紧张的压力，戴南镇从2003年就开始进行集体建设用地流转的尝试。截至2005年年底，戴南镇集体建设用地流转807宗计3919．1亩，流转收益金为919万元。

流转特点

随着社会经济的发展，农村集体建设用地流转已相当普遍。在私营经济迅速发展的戴南镇由自发、小规模出租房屋、场地等，演变为有组织、大规模、多形式的流转。目前该镇农村集体建设用地流转呈现以下特点：

1．集体建设用地流转大量存在。全镇下辖的33个行政村中就有24个行政村涉及集体建设用地流转。流转面积约占戴南镇工业用地总量的60％，有95％以上的企业使用了集体建设用地。

2．集体建设用地流转形式多样，但以租赁为主。目前戴南镇集体建设用地流转形式已涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。具体可分为：农村集体经济组织以集体土地使用权作价入股联营的方式兴办乡镇企业；企业间的兼并、合并重组和股份制改造而引发的土地使用权变化；因农业结构调整，致使农村土地承包经营权发生转移；由于企业倒闭或债权债务等原因，通过司法裁定使集体土地使用权发生转移等。其中，土地和房屋出租为交易的主要形式。

3．流转主体多元化，土地经济关系错综复杂。转让、出租土地的，既有乡(镇)、村组集体经济组织等土地所有者，也有镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡镇企业和个人等土地使用者。用地者既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其他社会成员。戴南镇由村集体经济组织以土地入股联营办企业引发的集体建设用地的流转有1905亩，全镇有10家企业因破产兼并引发的集体建设用地流转面积100亩。

4．流转地类多样，但生产经营性用地居多。参与集体建设用地流转的地类，包括企业生产用地、商业用地等多种类型，但主要是以工业用地为主。

5．模式独特。戴南镇在探索中初步形成了具有自身特色的集体建设用地流转管理模式。一是“保权让利”。即在保持集体土地所有权不变的前提下，被流转集体土地的农户在土地承包经营权丧失后，获得每年每亩600元～1600元的经济补偿。戴南镇80％的行政村采用这种补偿方式，2005年土地流转收益补偿到户为735．2万元，补偿面积3135．28亩，涉及农户3952户计12396人。二是“转权让利”。在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。全镇有16l宗流转的土地采用这种模式。

流转成效

农村集体建设用地流转为戴南镇建设社会主义新农村、增加农民收入、提高农民生活水平，发挥了巨大作用。表现在以下三个方面：

1．城镇建设步伐加快。戴南镇镇区建设面积达到8平方公里，比2000年增加了50％，较好地满足了戴南镇私营工业经济发展的需要，也促进了该镇工业化、城市化的进程。戴南镇用于流转的集体建设用地上项目总投资约38．4亿元，预计可新增产值52．1亿元，同时还带动了餐饮业、旅游业、运输业等相关产业的快速发展。

2．农民收入持续增加。土地被流转后的农户，基本上都有劳动力在企业就业或从事第三产业。据调查，流转项目已安置了近1-2万名农民就业，其年平均工资在15000元以上。仅此一项，全镇每年增加农民收入1．8亿元，人均增收2242元，占全镇农民人均收入的31．5％。

3．农村集体经济组织的实力不断壮大。戴南镇对相关的农户采用一次性补偿、分期补偿和缴纳养老保险等方式，建立农民社会保障体系，有效地解决了农民失地后的长远生计问题。2005年，戴南镇有7个村的集体土地流转收益金总额超过100万元，集体净收益总额为892万元。集体经济组织所收取的土地流转收益金中，除30％直接补偿农民外，其余都被存入专用账户，用于公共基础设施和公益设施的建设。

存在问题

1．法律不完备，对农村集体建设用地流转形成制约。尽管国务院28号文件提出“在符合规划的前提下，村庄、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但是《土地管理法》第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”。农村集体建设用地流转在法律层面上依旧没有突破，依据不够有力。

2．产权关系不明晰，流转难以规范。农村集体经济组织内部的产权关系不明确，权利主体比较模糊，土地使用权与地上建筑物常常分属不同的主体。农村集体经济组织将土地租赁给企业使用，地面上的建筑物(构筑物)由企业自建或与本村集体经济组织联合修建，这造成产权由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷，各方利益难以区分。

3．集体土地使用权不能单独抵押，企业融资难。《担保法》规定，集体土地使用权不能单独设定抵押权，只有房产抵押时，土地才可以随之抵押。这使得相关企业难以融资，不利于扩大再生产。

4．土地租金收益分配不合理，国家利益在农村集体建设用地流转中没有得到体现。集体建设用地的价值，很大程度上是因国家基础设施建设得以形成和增加的，但国家应得收益在流转中基本没有得到体现。此外，农村集体经济组织与农户的分成比例也很不合理，农户得到的收益比例一般仅有30％。

对策建议

针对戴南镇在集体建设用地流转实践中存在的问题，今后应采取经济、行政、法律等有效手段，规范集体建设用地流转管理。

1．在法律制度方面创新。农村集体土地所有权的不完全性，从根本上讲是国家意志在立法上的表现，它体现了国家对土地资源及土地市场的垄断。但垄断不利于市场经济发展，在建设社会主义新农村过程中，应在法律层面上完善集体建设用地流转工作，将集体土地使用权交易纳入土地有形市场。

2．明确集体土地产权。依法明确集体土地的所有权主体和权能，是集体建设用地流转的基础。要合理确定农村集体土地所有权主体，合理划分集体土地所有权、使用权的权利、义务。

3．合理分配集体建设用地流转中的土地收益。农村集体建设用地流转中的土地收益分配是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。集体建设用地首次流转中的土地收益应由土地所有者和国家分享，而再流转中的土地收益应归原土地使用者，有增值收益的，应按合同约定与土地所有者分享。要提高农户所得土地收益的比例，切实保障农民的权益，建立失地农民的社会保障机制。

4．明确集体建设用地流转的条件和范围。一是要以土地利用总体规划和村镇规划为依据。符合土地利用总体规划的集体建设用地，才能参与流转。二是要权属合法、四至清楚，权属无纠纷。三是已经依法批准作为建设用地使用或已经依法批准转为建设用地。四是要符合用途管制的要求。具体土地用途要符合城市规划或村镇规划，不得擅自改变用途。符合这四个条件的集体建设用地，均可纳入流转范围。