浅论服务型政府下的政府责任问题

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【摘　要】服务型政府是寻求社会公正主导下的社会效率并突出政府责任的一种公共行政范式，其致力于社会公正和社会发展的责任政府。然而政府及其工作人员的责任观和意识缺失导致的意识淡薄，服务能力不强，政府机构职能交叉等无不是影响服务型政府建设的因素。因此，研究服务型政府下的政府责任问题具有重要意义，本文通过运用文献分析的方法，深入探讨政府责任缺失的原因如“官本位”思想根深蒂固；制度设计欠缺和各部门职能混乱等，并从引入绩效考核，强化责任意识；健全以问责制为核心的政治责任机制；畅通政府与社会互动渠道、加强公民的监督等三个方面提出了进一步落实政府责任的建议。

【关键词】服务型政府；政府责任；缺失原因；完善途径

服务型政府是把“为人民服务”作为政府的宗旨，核心是“服务”民众，考核指标是民众的满意度。服务型政府不仅重新界定了政府所享有的公共权能的权限，更重要的是强化了政府的责任，强调职权与责任的统一性。英国历史学家约翰、阿克顿曾说“绝对的权力必然产生绝对的腐败”。可见，任何公共权力的运作都必须有公共责任来约束，否则有权无责必将导致权力的滥用。尤其是在我国，从长期的全能主义政府转向服务型政府的建设，更需要有完整的责任体系来支撑。

1.政府责任的概念界定

笔者经过查阅文献发现，我国学界主要从政治学、法学、行政学、伦理学及经济学等不同学科视角对政府责任进行了研究与探讨。至今，学术界对政府责任并没有统一的概念。具有代表性的主要观点有：一是政府责任即是政府对自己的各种行为或者制度设计承担相应的责任形式，并对政府的消极行为进行制约，该观点把“政府责任”看作是是一种责任形势，推崇“负责任的政府”，是责任政府的操作层面，是责任政府制度化的实现途径和方式；二是政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、高效地实现公众的合法需求和利益；三是把政府责任视为政府社会回应力，政府的义务和法律责任的整体概念。尽管不同的学科视角对政府责任进行了不同的论述，但从本质上看，政府责任均包含以下有两层含义: 第一, 政府及其公务员所负有的职责, 第二, 政府及其公务员没有履行职责而应承担的不利后果。此外，学者们还对政府责任进行了分类，比较受到认可的主要有下面几种观点：一是罗姆瑞克(Romzek) 把政府责任分为四种: 即官僚责任、法律责任、政治责任和职业责任, 并认为前两种责任强调严格的监督和较少的自由处置权, 后两种责任则允许较大的自由裁量权[1]。在国内不同学者也从不同的角度对政府责任类别进行了论述：中国人民大学的张成福教授把政府责任分为五种即: 道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任和赔偿责任[2]；华南师范大学政法学院讲师张强把政府责任分为政治责任、官僚责任、公平责任和绩效责任[3]。

2.政府责任缺失的表现及原因分析

好比一部机器会出现失灵一样，政府责任也有缺失的现象，例如当下社会频繁出现的食品安全事故，等均把政府责任缺失推上了舆论浪尖。笔者认为所谓政府责任缺失主要包括政府的不作为、作为不到位以及不当作为三种情况。深究原因主要有以下几种：

2.1从文化视角上来看，传统的“官本位”思想根深蒂固

长期以来的“君尊民卑，官贵民贱”导致政府责任意识不强。尽管后来我国政府进行了相应的改革，强调建立责任型政府和服务型政府，对这种观念造成了一定的冲击，但其心理积淀并未彻底消除，仍然在左右着我们的观念和行动，尤其是一些政府官员思想上未能从“官本位”真正转向“民本位”。正是传统的“官本位”心理模式在作祟，一方面激发了人们的权利意识，促使人们对权力进行狂热的追逐；另外一方面，却淡化了行政主体的责任意识，使他们在行政执法过程中无限地扩大权力的内涵，缩小责任的内涵，遇到问责就会出现“临时工”等替罪羔羊；同时，民众的“奴性”心态也为政府失责奠定了群众基础，群众监督难以发挥作用。

2.2我国政府责任缺失的关键原因是相应制度尚未完善

纵观我国的现有制度中，很多都是用来约束和规范政府的管理对象，主要针对政府及其公务员的相对较少。实际上，政府及公务员握有公权，拥有公共资源的支配权，更有必要对其行为进行严格的规范与监督，杜绝腐败和行政乱作为，损害公共的利益。但是由于制度的欠缺，政府失责的成本就大大降低，追究责任时难免遇到无法可循的尴尬局面，也让一些思想不端正的公职人员利用制度漏洞，趁职务之便谋取个人利益而得逞。

2.3我国政府各职能部门间的职责划分不清，职能出现混叉的现象

集团理论认为在一个集体内，集团收益是公共性的，集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成，这就严重影响了集体的效率。当前，我国政府各职能部门间的职责划分不清，职能出现混乱的现象，他们类似一个庞大的集体，也会面临这种困境，从而导致责任行政的缺失。同时由于责任主体分散，所有行为个体都不同程度地负有责任，这样制度对他们的约束力是比较有限的，其后果对个人的影响也相对较小。这种责任扩散心理容易使政府官员产生一种无所谓的态度，从而不能够严格履行职责并承担责任。其次，职能混乱给追究责任主体和确定责任限度时均带来不便，可能出现法不责众，或权责不对等的情况。很难举到震慑后人的效果，如一些行政人员看到别人在不负责任的行为之后没有受到严厉的惩罚和追究，因此也盲目效仿。

3.进一步落实政府责任的有效途径

为了有效推进服务型政府的建设，切实转变政府职能，提升政府的执政能力，积极应对国内各个层面的矛盾且相互交错影响的局面，客观上对政府责任的承担与落实提出了更高的要求。因此，各级政府要采取措施，多管齐下进一步积极主动地落实本身的职责。

3.1引入绩效考核，强化责任意识

一个政府履行责任与否直接和行政绩效息息相关，也是责任意识强弱的外在表现, 为了让政府及公职人员的思想确实能从“官本位”转向“民本位”，服务社会、服务群众，政府机构应积极引入绩效考核机制。一是制订科学合理的绩效指标，对那些不求无功、但求无过、能力不高、不求进取、政绩平庸的政府组成人员必须坚决贯彻落实引咎辞职制度，强化权责对等的意识；二是通过年度考核, 对连续两年考核不合格的公务员坚决予以降职降级、辞职辞退等惩罚, 只有这样才能调动广大公务员的积极性, 提高他们的工作绩效。