浅谈人防工程建设与城市地下空间开发利用的融合发展

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【摘要】人防工程是城市救灾抗灾的生命线工程，也是城市地下工程的重要组成部分，将人防工程建设融入城市地下空间开发利用是城市发展的必然选择，也是实现人防工程社会效益、经济效益的最大化的重要手段。

【关键词】地下空间 人防工程 开发利用

中图分类号：TU984 文献标识码：A

1 引言

人民防空工程也叫人防工事，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的有防护要求的特殊地下工程。随着城市化水平的提高，人防工程在保留自身特色的前提下，正在向以经济建设为中心的方向发展，逐步融入到城市地下空间开发利用中去。

背景

当前，我国新型城镇化建设正在加速推进，地下空间作为一种不可再生的重要资源，在促进城市功能转型、拓展城市发展空间、提升城市综合环境水平、增强城市应急防护能力上发挥着越来越重要的作用。

我国地下空间的大规模开发利用是从修建人民防空地下室开始的。目前许多城市(尤其是中小城市)除几个大型人防工程外，地下空间开发利用基本上处于空白状态，也没有编制城市总体地下空间发展开发规划，对城市地下空间的建设与管理工作也不明确，使得城市地下空间开发利用没有明确的目标和方向。随着经济建设的迅速发展，高层、超高层建筑逐步增多，人防工程建设逐步走向与城市建设相结合的道路。特别在繁华的商业地段成为地下空间开发的热点和焦点，其地下空间的利用离不了以防灾救灾为目的的人防工程，但仅考虑人防作用势必影响其商业、交通、娱乐等功能的发挥。如何深入推进人防工程建设与城市地下空间开发利用融合发展，达到既能满足城市防空防灾需要，又能有效发挥城市地下空间的经济、社会和生态效益，促进国土空间集约高效利用，构建科学合理有序的城镇化新格局，值得我们深入探讨研究。

二者融合的可行性

城市地下空间开发利用是城市发展到一定程度的必然发展趋势。一方面，城市发展使各种矛盾迅速激化，为缓解这些矛盾产生了开发利用地下空间的需要；另一方面，城市发展积蓄了相当的经济实力，使地下空间开发有了经济条件。这为两者融合提供了经济保证。

人防工程的平战转换技术措施就是指人防工程在防护状态和非防护状态下功能转换的方法，是人防工程实现平时、战时利用的技术保障。几年来，我国的人防平战转换技术有了迅猛的发展，转换做法愈加便捷。技术措施也朝着标准化、系统化发展。这为两者融合提供了技术保证。

将人防工程建设融入到城市地下空间开发利用是利国利民、经济合理的正确做法。据核算，深圳市地铁增加兼顾人民防空要求只需增加1%的造价，若考虑已备份防护设备临战前转换，只需增加0.5%的造价，但是地铁兼顾人民防空要求后，城市整体防护能力大大提升。因此在地下空间开发利用中兼顾人防要求，不仅在经济上可行，社会效益也是巨大的。因此，城市地下空间开发利用与人防工程相结合，不但能充分利用地下空间，而且还有效地保障了强大的城市生命力。

存在的问题

首先，认识不到位。一是由于建设成本、地质等原因，房地产开发商按标准结建人防工程的自觉性不高；二是由于城市地下空间开发利用相关法律法规、管理主体、产权登记等一直没有明确规定；三是一些地方政府还没有从传统的人防概念中解放出来，将人防工程简单地理解为防空备战工程，眼界的狭隘造成地下空间资源的极大浪费。

其次，政策法规缺失。我国地下空间开发利用相关法规政策至今基本上还是一片空白。目前，只有建设部1997年制定并于2001年修改的《城市地下空间开发利用管理规定》这一部门规定，对于投资者最为关心的地下空间建设用地使用权和地下建（构）筑物产权问题，规定中没有涉及，项目建设缺乏政策法规依据，造成项目落地难，这在很大程度上影响了投资者开发利用城市地下空间的积极性，成为当前制约我国大规模开发利用地下空间的主要因素。

再次，规划管理滞后。城市地下空间开发利用规划的修编工作跟不上城市建设飞速发展的步伐，存在着“无规可依”或“有规不依”、与城市建设总体规划脱节的现象，导致地下空间开发建设规模普遍较小、分布零散、不能连通、无序开发、没有兼顾人防要求等诸多问题的发生。

最后，防护体系不完善。目前，我国人防工程人均占有率偏低，其中相当一部分人防工程为六、七十年代修建的坑道式人防工程，建设标准、档次不高，年久失修，防护功能较低。另外，许多城市人防工程建设比例失调，防空专业队、医疗救护、物资储备等专业工程较少，且各类工程之间还不能互连互通，形成一个个“孤岛”，从而导致城市整体防护能力较低。

5 对策与建议

第一，加强宣传引导，增强融合发展意识。面对我国加快新型城镇化建设的难得机遇，我们要全面深入认识人防工程建设与地下空间开发利用融合发展的重大现实意义，深刻理解人防工程建设在完善城市功能、促进经济发展、解决民生需求、提升城市综合环境水平等方面的重要作用，切实转变思想观念，增强融合发展的责任感和紧迫感。

第二，加强规划管理，实现地上、地下“三同步”。城市进行地下空间开发利用整体规划时，应充分考虑到人防工程的需要，增加兼顾人防工程的要求。要科学、合理、有序、集约地开发利用地下空间，关键是加强人防工程建设和地下空间开发利用规划管理，实现地上、地下建设“同步规划、同步审批、同步实施”。人防、规划、住建、国土、房管等部门要加强协作，密切配合，严格落实报建联审制度，严把建设项目审批关口，坚持建地上必先建地下、地下空间开发利用必须兼顾人防要求的原则，依法落实地下空间开发利用暨人防工程建设控制性详规的各项要求，保证规划的顺利实施。

第三，加强工事管理，做到物尽其用。通过对人防工事的调查、统计、评估等工作，掌握工事的真实资料，根据具体情况分别处理。首先要确保必要的人防工程建设，按照国家长期准备，重点建设，平战结合的指导方针和有关规定，确保人防工事的战略地位。其次，对不适应现在的实际需要，发挥不了既定作用的早期人防工程，可以选择报废，为今后建设开发扫清障碍。最后，对可结合新的建设规划的工程，可在保证其战备效益的情况下统一开发利用。

第四，加强技术创新，便捷工程使用。要积极开展地下建筑工程的平战转换规划、设计、建筑材料和施工等技术的开发和研究工作，做到非人防工程在战时、自然灾害情况下能顺利、限时、安全地转换为地下掩护体。

结论

在城市地下空间开发利用进程中，结合人防工程建设积极推进城市建设进程，大力提高战备效益、社会效益、经济效益和环境效益，适应市场经济发展要求，实现高技术局部战争是对现代人防的要求。

整合人防工程与城市建设相结合的空间分布，从而促进人防建设走向科学化和规范化，也促进了城市地下空间开发利用进程。人防工程建设与城市建设相结合、与城市地下空间开发利用协调发展这都要求把地下空间的开发利用作为城市建设的重要内容，为地下空间的发展提供了机遇和动力，也为完善地下空间的功能创造了条件。

参考文献

肖连群.浅谈人防工程与城市地下空间利用.建筑与工程，2009年第9期.

余辉，黄芸璟.人防工程项目与地下空间开发利用相结合探索.科技创业家，2012年02（下）.

夏嫡.人防工程与城市地下空间利用.科技探索，2012年4月.