农民专业合作社中农民管理缺位问题

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[摘要]农民专业合作社本身是农民组建管理的经济组织，农民占成员总人数的80%。但在一些地方合作社的实际运作管理中，普通社员农户无法参与其中。本文对农民专业合作社的管理模式进行了重新分类，分析了其中存在的农民管理缺位问题。认为应建立具备利益分配、内部约束、权益保障等机制的管理模式，确保农民广泛参与合作社的管理。

[关键词]农民专业合作社 管理缺位 机制 模式

[中图分类号]F324

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）02-0075-04

目前，我国农业生产经营形式、市场化程度和农村社会结构、生活方式正在发生重大而深刻的变革。围绕改善农业经营效能、增加农民收入的目标，各地诞生了多种类型的农民专业合作社。从2008年开始，我国农民专业合作社的数量以每月1万家的速度在增长。截至2012年3月底，全国依法注册登记的农民专业合作社達55万多家，覆盖全国91.2%的行政村，实有入社成员達4300多万，覆盖全国17.2%的农户。分析合作社经营管理中存在的问题，找出共性和产生原因并提出相关对策，对确保合作社的发展壮大具有重要的意义。

一、农民专业合作社发展现状

按实际运作中管理决策者的不同，合作社管理模式可划分为农业大户管理型、龙头企业管理型、政府部门管理型和农户共同管理型。各类农民专业合作社的管理呈现不同的特点，也各自存在明显的问题。

农业大户管理型的合作社在组建时难以找到真正能将合作社办大办强且维护成员权益的带头人，且若带头人素质不高、知识陈旧、信息滞后，很容易导致合作社后继无力或解体。龙头企业管理型的合作社则在实际运行中往往因为合作社管理和决策由企业把持，以致农户弱势地位无法得到改变，容易出现“富了公司，穷了农户”的现象。政府部门管理型的合作社常因政府部门这一外力的介入，形成农户与行政势力之间重复博弈的一种不稳定制度均衡，政府过度干预，使农民专业合作社的管理受到地方政府的左右。农户共同管理型的合作社则由于大多数个体成员经济实力弱小，资金、农业技术和管理才能欠缺，容易导致后续规模扩大、追求可持续性发展时举步维艰。同时随着合作社的进一步发展，内部成员由于能力、发展、机遇或贡献等不同，不可避免地出现地位、权利及收入的异化现象。一部分社员脱颖而出，使合作社又走上大户管理型的道路。

这些问题看似各不相同，但都体现了一种强势群体对弱势群体的权益上的侵犯，而其背后折射的正是现阶段农民专业合作社的核心问题——农民管理缺位，即尽管农民专业合作社的覆盖率较高，但在其管理中广大农户的参与度却很低。

二、农民管理缺位问题的原因分析

农民管理缺位的原因，可分为自身的和外部的两种。

（一）农民参与管理缺位的自身原因分析

1 自有资本匮乏

为提高农民务农种粮积极性，国家出台了一系列强农惠农政策，切实有效地增加了农民收入。但同时也应看到，当前我国正处于由传统农业加速向现代农业转型阶段，农业生产机械化、规模化、设施化、标准化程度大大提高，各种现代农业生产资料大量使用，农资、农机、土地和用工等费用呈现持续大幅上升趋势，2010年农用机油价格同比上涨10.3%，饲料价格上涨8.3%，其他农业生产资料价格上涨7.2%，农业生产服务价格上涨4.3%。随着农业生产进入高成本时期的同时，农业生产效益也在不断降低，与之相对应的就是农户的总结余较少。从1990年到2010年的20年间，农民的可投资率仅提升了5.11%，基本上没有大的改变。

农户总结余的多少直接决定了农户可用资金的多少，更反映了其参股入股专业合作社的能力。在大部分农业合作组织中，资本或股份占据着控制性地位，导致了资本所有者和普通社员地位不平等现象。

2 人力资源不足

2009年底，全国实际人社农户约2100万户，占全国农户总数8.2%。大多数农民的管理能力、经济实力以及合作意识都还没有達到自发联合形成合作组织并有效管理的水平。国内一些文献和学者的调研都表明，农民专业合作社的人力资源主要由农业大户、政府职员、私营企业家组成。同时，合作社的管理主要基于股份的比例，大多数农民被排除在组织管理者之外。这与我国长期以来重工轻农，轻视农业发展和农民教育问题密切相关。大部分管理技术、科技人才乃至农业院校培养的专业人才不愿到农村，服务农业。数据显示，我国涉农院校130万大中专毕业生中已有80万离开了农业，2011年第一产业人才缺口達218万人。同时，由于农业生产效益比较低下，近年来大量农村青壮年劳动力选择外出务工。根据我国第二次农业普查数据显示，全国农村劳动力资源中女性占49.2%，51岁以上的占25%。这些以老年人、妇女为主体的农村劳动力，即使有能力加入合作社，也很难参与到管理决策中。

3 创业精神欠缺

由于具有较高文化水平和经营能力的农村劳动力大多流入城市或进入第二三产业，导致农村剩余劳动力中具有创业精神的农民数量稀少。从数据可看出，我国农业合作组织中农民自发组建的还不足50%。对于农民而言，他们追求的是帕累托改进而非帕累托最优，如何提高自身收入才是主要目的。农业合作经济组织带头人不仅是引导者、组织者，也是绝对的领导者，参与农民往往是非理性跟进，加入时就抱着“搭便车”的想法，习惯于服从命令，对参与管理决策基本没有兴趣。

4 内部成员异化

根据《合作社法》规定，合作社“成员地位平等”。立法原则是希望农民通过参与合作经营实现共同致富，但是在实际操作中由于社员的能力不均等、出资额不均等、贡献不均等等情况，成员内部将分离出管理者与被管理者、决策者与被决策者、高收益者与低收益者等，出现明显的成员异化问题。随着贫富差异加大，资本不断集中化，进一步加剧了社员地位的差异。合作社涌现出的“能人”逐渐主导经营管理，如果他们的民主意识和服务意识不强，私心较重，则往往会将其他社员排挤出管理层面。

（二）农民参与管理缺位外部原因分析

1 制度约束欠缺

大部分合作社在内部制度建设和运行机制方面存在着结构性的缺陷，没有形成社员控制的决策机制和利益分配机制。合作社的日常运行一般由理事长或经理一人操作，普通社员的参与度低。既缺乏对合作社理事长、经营管理人员的内部监督，又没有对合作社进行外部监督的包括外部审计、工商年检、主管督查等法规、制度要求，普通社员的权益得不到有效保障。

2 政府部门介入不当

现阶段农民专业合作社表现较为明显的行政主导趋向。当合作社发展到有足够的经济基础或一定规模时，就要进入行业竞争，如果仍一味提供政策扶持和支持，就会使合作社的运行带有强烈的政府依赖性，抗风险能力较差，无法做到真正的自负盈亏、良性发展。而且进入管理层的村级干部往往会实行寻租行为，谋求自身利益，把持合作社的管理，使普通人社农户成为摆设，将民主管理流于形式化、程序化。

三、基于农民广泛参与管理的模式探索

合适的管理模式应当建立公平民主的利益分配和权益保障机制，以保证参与农户因禀赋不同等自身原因所造成的缺位问题。要建立公正严谨的制度约束机制，应对政策法规不完善或政府部门不当干预等外部原因所造成的缺位问题，从而确保社员充分享受到合作社带来的“推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐”的好处，推动农业发展、农村建设、农民致富。

（一）利益分配机制

合作社是多元主体在共同利益上形成的联合体，其本质是经济利益的一体化、共同化，而每一个参与合作社的主体实际上都是以追求自身利益最大化为最终目的的。因此，合理分配所得收益是多元参与主体实现稳定合作的基本前提，应在生产、加工、销售、管理等各个环节处理好参与主体的利益分配关系。在实际操作中，可以根据当地农户所特有的地缘、血缘、业缘和俗缘等各种关系，形成一种相辅相成、互利互惠的具有民主性、灵活性、服务性以及强大生命力的良性利益机制。

合作社利益分配机制应当透明化和规范化，按合作社章程及合作合同规定办事。除股息分红外，对合作社运营过程中产生的盈余分配方式，公积金、公益金、风险保障金的提留比例，均要通过成员（代表）大会表决通过；对合作社成员初始投资的增值部分，则应通过一定形式及时向社员返还。通过这些对外获利、对内服务的措施，社员一则通过参股入股获得合作社股息分红，二则按合作合同向合作社交售农产品获得收益，三则又可按惠顾原则从中得到利润返还。社员们不仅获得生产环节的利益，而且获得加工和流通环节的利润，有效增加了农户的收入，调动了农户参社护社管社的积极性。

（二）内部约束机制

农民专业合作社运营中各参与主体的权利和义务需要合适的内部机制来进行约束。合作社在成立时就应根据实际情况制定明确的章程来对组织职能、组织机构、社员权责、财务管理等做出严格规定，确立参与企业、政府部门、农业大户、普通社员及其它经济组织之间应共同遵循的制度化、规范化行为准则。

要在明确产权、自主经营、自负盈亏的前提下，按照《合作社法》要求，建立科学的权责制度；依法设立理事会，实行成员（代表）大会决策制、理事会负责制和监事会监督制；在明确划分理事长、经理、管理人员及普通社员的权责基础上，建立相互独立、相互制约又相互协调的权力、决策、执行机构和监督机构。

鼓励参股入股，公正分股配股，充分发挥股份合作形式的优势，使企业与企业之间、企业与农户之间、农户与农户之间结成紧密型的利益共同体。提高全体社员的参与度，实现对合作社生产经营、利益分配、管理决策等重大问题的监督和约束，同时也形成利益共享、风险共担的合作关系。

通过契约或合同将参与者连接起来，在依据合同规定为社员提供生产信息、技术服务、生产资料、产品收购和销售等服务的同时，也要求社员严格履行合同，按约定从事生产，且违约必究。合作社应规范社内外的合同签约行为，帮助社员解决合同纠纷，引导企业与农户双向提升诚信意识。

（三）权益保障机制

在农民专业合作社的管理运营中，多方参与者利益的实现除了有分配机制、约束机制外，还必须有一套贯穿制度设置、组织建设和风险管控等方面的权益保障机制。

合作社应依法建立内部章程，制定财务管理、民主监督、经营决策等规章制度，并通过签订合同、协议、契约等，明确双方权力和义务，规范各自行为。制定生产营销制度，要求社员按预定额进行生产，减少盲目性，并规定履约标准和违约罚则，以制度保证合同兑现。要设置价格保护制度。

合作社章程中要明确规定成员（代表）大会是最高权利机构，理事会是执行机构，监事会是监督机构，各方权利和义务明确到位。同时应根据合作社具有的功能设置相对应的管理部门，按正规程序进行会计核算、资产管理，保证对全体合作社成员透明公开。

合作社组建时就应考虑可能面临的商品性、市场性、政策性风险，认识到这些风险会引起生产效率、供求关系、经营效益等波动，并以此建立风险防范机制和制度。

从目前的研究来看，学术界对农村合作组织的管理的研究还多停留在管理形式上。一部分学者认为在农民专业合作社的定义设置和管理运行中应实行“一人一票”的“民主管理”原则，否则管理权长期集中在少数人手里，就背离了合作本质，体现出浓重的股份制色彩；而另一部分学者则认为结合国内外农业经济合作组织的发展实践，只有采用现代企业管理模式，才是合作社经营成功的有效途径。

通过上文的分析，当前合作社组织管理中存在的核心问题是农民管理缺位，它的出现并非源于管理模式的不正确，而是缺乏相应的管理机制，解决的关键在于建立起合理公平、透明规范的利益分配机制，权责明确、诚信合法的制度约束机制以及进退可控、利损均担的权益保障机制。唯此，才能保证农民专业合作社管理模式具有较强的灵活性和适应性，这也符合目前我国合作社处于探索改进期的实际情况。