制度变革是中国新一轮经济发展的关键

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2008年第四季度以来,由于受到国际金融危机的影响,世界经济出现严重衰退,中国经济发展也因此而困难重重。为了应对经济危机,中国政府实施了扩张性的财政政策和宽松的货币政策,加上强大的内需,弥补了由于出口贸易下滑所带来的负面影响。扩张性的财政资金主要用于基础设施投资,房价的不断攀升带动了相关产业的发展,但制造业的情况却没有得到根本改善。世界银行认为,中国2009年的经济增长率会达到8.4%左右。目前,中国经济发展中存在着一些问题,比如,房价上升太快、贫富差距拉大等等,这些都会影响到未来中国经济的协调发展。为此,中央政府召开了经济工作会议,改变了过去的单纯追求经济增长的方针,制定了“促进经济发展转变”的经济工作重点,这凸显了中国经济发展的重点将从单纯的追求数量转变为追求质量。

2009年经济运行的总体形势

根据国家统计局的季度数据,2009年第1-3季度国内生产总值与2008年同期相比,分别增长了6.1%,7.1%和7.7%,其中第三产业的增长速度最快,均保持在8%以上。第二季度以来经济出现了强劲的反弹。居民消费价格指数与去年同月相比,上半年处于持续下降的态势,下半年这种下降的趋势有所缓解(见图1)。工业增长是中国经济增长的重要支柱,由于受到全球金融危机的影响,2009年2-5月份工业增加值增长速度由11%下降至8.9%,但这种态势在6月得到了缓解,下半年的工业增长持续加快,11月份达到了19.2%(见图2)。出口贸易是受影响较大的部门,2009年1-5月,出口贸易同比由904.54亿美元下降至887.59亿美元,但下半年以来,随着国际上发达经济体显现了经济复苏的趋势以及外需的逐步回升,中国出口贸易形势继续好转,出现了连续六个月的增长,11月份的出口贸易达到了1136.5亿美元。房地产行业是2009年的经济热点之一,1-11月,中国商品房销售面积75203万平方米,同比增长53.0%。其中,商品住宅销售面积增长54.4%;办公楼销售面积增长39.2%;商业营业用房销售面积增长39.1%。1-11月,商品房销售额35987亿元,同比增长86.8%。其中,商品住宅销售额增长91.5%,办公楼和商业营业用房销售额分别增长58.4%和60.4%。图3描述的是七十个大中城市房屋销售价格指数趋势,与2008年相比,房价处于快速上升时期,这对于启动国内消费需求来说是一个重要制约因素。

房价上涨速度太快影响内需扩大

目前中国的消费大约占国内生产总值的35%,这个指标相对中国这样一个人口众多的发展中大国来说是比较低了。尤其是处于目前的金融危机时代,内需的启动对于未来经济发展具有重要意义。但现在我们面临的是一个困境:高房价使得人们特别是中青年人群将大部分收入用于供房,可用于消费的货币收入大大减少,而高房价又部分归因于地方政府追求财政收入最大化目标,所以这是一个非常严重的问题。地方政府追求财政收入的一个原因是1994年分税制改革后,财政收入上收到中央而财政支出下放给了地方,也就是所谓的“责权不对等”。中国科学院的陶然博士对此有一系列的详细论述,这里我们引述他的一些观点。中国自20世纪90年代以来,地方政府的考核体系包括经济增长、财政收入和社会稳定等等。中山大学的陈天祥教授对广东某市的政府考核体系有过详细调查,该市的考核内容分为三大块,即经济建设、社会发展和管理以及党的建设,经济建设占60%的权重,社会发展和管理占30%权重,党的建设占10%的权重。其中,经济建设设计了8项指标,包括地区生产总值、税收总额、地方财政一般预算收入、全社会固定资产投资总额、社会消费零售总额、实际利用外资总额、外贸出口总额、农民人均纯收入;社会发展和管理设计了10项指标,包括教育、文化、科技、卫生、社会治安综合管理、社会保障、安全生产、环境保护、计划生育、殡葬改革;党的建设设计了3项指标,包括领导班子和干部队伍建设、党风廉政建设、基层组织建设。我们可以发现,在广东这样的经济发达省份,经济建设也在整个政府考核体系中占到60%,更何况其它不发达省份呢?正是因为此类政府考核体系,地方政府在出让不同类别土地时表现出不同的形式。对于工业用地,由于可以在未来的企业发展中获得持久的增值税收入,并且工业是中国经济发展中的重要力量,各省份在企业投资项目中竞争非常激烈,也造成了一些重复建设项目,因此工业用地一般采用“零地价”的方式予以出让。而对于房地产企业这样的服务性企业来说,地方政府只能从房地产建设和销售中抽取短期的营业税,因此在财政收入目标的驱使下,地方政府垄断着城市土地一级市场,通过拍卖的方式获得最大土地出让金收入,这部分资金属于预算外收入,地方政府拥有自主支配权,也是部分为了弥补预算内收入的不足。并且商住用地获得的高出让金可以用来弥补工业用地出让中的损失,这对于地方政府来说是一个最优选择。但由此带来的后果是,高地价带来了高房价,地方政府在房地产市场中扮演了推动者的角色,房价不断攀升,除了购买商品房以外,人们很难找到替代品(虽然有经济适用房,但有时由于程序不透明,需要房子的人却无法买到房子),只有购买价格过高的商品房。消费比例偏低也就不难理解了。

现在我们应该要解决的问题是:如何改革政府的考核体系?如何改革财政体制?中央提出了以“科学发展观”为指导思想的发展方针,在地方政府的考核体系中也要充分体现这一思想,经济增长和财政收入增加是比较重要,但如果为了这些目标而牺牲了收入公平、公共产品充分供给、环境保护等,那么这就是一种不可持续发展的经济模式。根据斯密的观点,在通常情况下,政府的职责只是局限在公共产品供给等领域,而不应该介入竞争性经济领域。那么,在地方政府的考核体系中也要充分体现这一点,将公共服务、环境保护等等作为更为重要的部分。另一个重要问题就是目前的财政体制,地方的财政收入相对减少,而财政支出相对较大,不对称的责任和权力只能诱使地方政府寻找财源。因此,一方面可以改革现有的税收体制,增值税给予地方政府更大的分享比例;另一方面,通过开征财产税让地方政府可以获得相对稳定的税收源。通过这些改革,促使地方政府退出房地产市场,让价格机制自动调节市场需要,让更多需要房子的人以合适的价格买到房产,这也是改善民生的一个重要体现。这一改革还有一个更深层的意义,房价降低会让人们有更多的钱用于消费,那么地方政府在房地产中减少的财政收入可以通过增加消费来弥补,这对于各方经济体都是有益的。

户籍制度制约了人力要素优化配置

户籍制度是计划经济时代的产物,农民工涌入城市,造成了大量的“人户分离”状况,这给人口管理部门的工作也造成了很多困难。根据Tiebout的财政分权理论,财政分权可以通过“用脚投票”机制来提高公众福利水平, 因为不同地区的地方政府可以根据居民的偏好提供不同税负和公共产品, 居民也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府, 这种选择关系是通过人口流动来实现的。但在目前的户籍制度约束下,居民无法实现自由流动,这会带来两个方面的负面影响:第一,只有存在自由的人口流动,地方政府才能感受到压力。比如,A地区税负水平偏高、学校教育水平差等等,人们会选择去另一个相对状况较好的B地区,这会导致A地区经济萎缩、税收下降,那么经济恢复的最好办法就是减税、加大财政支出以提高公共产品的质量,这样才能吸引更多的企业来发展。第二,没有人口自由流动,人力资源就无法得到合理配置。新古典经济学认为,人力资源是生产的重要投入要素之一,没有自由流动就相当于市场机制难以发挥作用,这会在某些地区出现人力资源过剩而另一些地区会出现短缺,这对于整个国家的经济协调发展都是不利的。因此,目前关键问题是改革户籍制度,促进人口自由流动,特别是农业人口的城市化,这样才能实现通过城镇化带动经济发展的目的。

高能耗的增长模式威胁可持续发展

改革开放以来,中国的经济发展走的是一条粗放式的道路,依靠物质资本来带动经济增长,这种模式是不能持续的,因为资源是有限的。图4描述的是1997-2008年中国每生产1万元国内生产总值所消耗的标准煤数量,这一指标基本都在1以上,如果按照单位国内生产总值能耗来计算,2008年中国的单位能耗几乎相当于美国的3倍。另外,中国目前的能源消费种类以煤炭为主(见图5),该类能源污染较大,对于气候变暖会产生直接影响。中国又是一个能源相对短缺的发展中大国,要保证经济持续发展,就必须降低能耗、开发新的可替代能源。而这一切都要以科研为支撑。图6描述的是1997-2008年中国研发支出经费在国内生产总值中的比重,整体来看,这一指标在不断上升,证明中国政府对于科研越来越重视,这是好的一面,但是这一指标与世界其它大国相比还是偏低。因此,中国必须加大研发经费的投入力度,其中尤其要加强基础研究,目前经费投入的重点还是在应用领域,殊不知,没有良好的基础研究,所谓的应用研究也是不存在的;另外,要加强对资金的监管和审查,将经费投入到真正需要资金的科学家和科研机构手中,避免出现学术造假问题。

(作者为浙江财经学院副教授,经济学博士)