横向财政转移支付与纵向财政转移支付的博弈
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纵向转移论文联盟支付与横向转移支付
在过去二十年间，世界各国在财政体制改革方面出现了分权的潮流，纷纷建立分级财政管理体制，使中央政府与地方政府的财政收入十分不均衡。中央政府一般要比地方政府占据更多的财力资源，比地方政府担当更少的支出责任，各地方政府由于经济水平不同在财政收入方面也存在较大差异。基于以上种种，世界各国纷纷采取相关措施，以实现财政均衡，采用最多的莫过于财政转移支付制度。
转移支付制度包括横向财政转移支付制度和纵向财政转移支付制度。前者主要是指同级的各政府之间的财政转移支付，一般而言，资金是从发达地区的政府流向欠发达或贫困地区的政府，随着经济的发展，资金流出政府和资金接受政府会不断地发生变化；后者主要是指上级政府和下级政府的财政转移支付，资金一般是从中央政府流向地方各级政府，资金流出政府是确定的中央政府。虽然两者在资金流向等方面有诸多差异，但二者的目标却是一致的，都是为了实现财政均衡，殊途却同归，功能上有诸多重合。纵向财政转移支付通过中央政府的调控不仅能实现中央政府与地方政府在财力上的均衡，同时通过对不同地方政府转移支付力度的不同安排，也可以发挥横向财政转移支付平衡各地方政府财力的功能。
我国采用的是纵向转移支付制度，在实现财政均衡化方面发挥了十分重要的作用，对改革、发展、稳定的大局作出了很大的贡献；但其设计方面有诸多不足，其功能的发挥大打折扣，因而部分学者提出借鉴德国将我国的“对口支援”制度改造成横向转移支付制度，以实现地方财政均衡，但这并非完美的选择。
德国的横向转移支付制度在实现区域经济的均衡发展方面发挥了巨大作用，被各国广泛推崇。但并非所有分税制财政体制都可以学习德国建立横向转移支付制度，法律制度不能盲目地移植。德国的成功有其独特的条件，德国是单一民族国家，有强大的内在凝聚力，统一前的德国各地区的社会经济发展水平虽有差距但不是非常大，德国基本法强调整个国家不同地区间生活条件的一致性，以法律的形式将财政平衡确立下来，高度法治化背景下，财力的再分配透明度高，行政或司法或寻求释宪裁决的完善协调机制，有力地支持了横向转移支付的运作，健全的财政管理体系，为财政平衡体制提供了强大的技术支持。我国是多民族国家，各民族虽团结一致，但难免出现一些偶发性事件影响地区间财政关系，且我国区域间、城乡间收入差距相对较大，我国化程度远不及德国，政府间权责划分不明确，横向转移支付制度的建立也缺乏有效的矛盾协调机制和完善的各地政府统计信息系统。
提倡在我国建立横向转移支付制度的另一原因是我国纵向转移支付制度存在各种各样的问题，在调解政府财政失衡方面作用有限。我国转移支付制度缺乏相关法律规范，中央转移支付对预算及决算保持不透明，一定程度上存在较大的随意性，一般性转移支付比重小，对地方政府间的财政均衡作用小，专项转移支付比重较大，且设置种类多、规范性差，诱发了“跑部钱进”的腐败现象，转移支付分配方式不合理，税收返还保护地方既得利益，加剧了地区间财力的分配不均。这些问题是现实存在的，但不能因为一个制度不完善而抹灭其功能作用。我国转移支付实施以来发挥了巨大作用，中央补助地方，调节了中央与地方财政收支结构，促进了地区间协调发展，中央对中西部地区各项转移支付资金的倾斜，调节了东部、中部、西部地区间的财政，通过“三奖一补”等措施大大帮助了县乡财政走出困境。这些效应充分说明了纵向转移支付存在的合理之处，为了更好地达到基本公共服务均等化的目标，我国应对纵向转移支付进行完善，完善一种既有制度比新建一种没有的制度更容易实现，且社会成本更小，大众更易理解和接受。
部分学者认为我国已有建立横向转移支付制度的雏形一一“对口支援”制度，对其加以改造就可实现横向均衡。我国有一般性的地区间的对口支援，也有一些特定项目的对口支援，经过多年的运行，在促进经济欠发达地区和民族地区的社会经济发展、增强地区间的沟通与交流以及加强民族团结等当面发挥了相当积极的作用；但应认识到的是对口支援是一种非制度化的解决方法，本身有许多问题：其属性模糊，既
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有地区之间的援助也有论文联盟中央国家机关对欠发达地区的援助，定位不明晰；与纵向转移支付之间没有很好的配合，无法形成合力；其主要靠行政手段实施，缺乏相关法律法规的约束，具有较大的主观性和随意性，较强的计划色彩在推行中遇到较大的阻力；多头管理的现象使人力、财力、物力使用分散，缺乏规划与监管。由于我国不具备德国那样建立横向转移支付的条件，因而将“对口支援”改造成横向财政转移支付是不科学的，但“对口支援”在我国又有其存在的空间，因而应对其进行改革，可克服不足发挥优势，可将其纳入我国纵向转移支付的补充，由财政部门按照规范化要求统一安排，定位于临时性的应急措施，在发生突发事件或特大自
完善纵向转移支付的建议
我国既然没有实施横向财政转支付的土壤，为实现基本公共服务均等化就必须对我国既有的转移支付进行改革，建立更为科学规范的转移支付体系，使其更好地发挥调节作用。
一、应完善转移支付的相关立法工作。应以法律的形式而非通知、公告的方式对转移支付制度予以规范和约束，明确支出责任、税权划分，转移支付的目标、原则、规模、具体的程序方法以及监督等诸多方面的问题，应增加转移支付制度的透明度，方便人民进行监督。
二、贯彻落实“事权与财权相统一”的原则。在有关法律中对中央政府和地方各级政府的事权进行明确的划分，只有确定了事权，才能合理地分配相应的财权，做到一级事权能有一级财权作为保障。中央政府应承担全国性的公共产品和服务，地方政府应承担具有地区性的公共产品和服务，中央政府和地方政府分担具有利益外溢性的公共产品和服务。
三、应优化转移支付的内部结构。应取消拉大地方政府收入差距、保护地方既得利益的税收返还制度。应进一步提高一般性转移支付的比重，增加地方政府可自主支配的资金，使之更加合理适当，使地方政府能以最贴近公民的方式提供符合地方公民需要的公共产品和服务。还应注重规范一般性转移支付的分配方法，转移支付的额度应规范化和公式化，抛弃“基数法”，实行“因素法”，应按照人口、土地、自然环境、教育、财政收入、民族等因素对地方财政收支影响的程度的大小确定统计标准，依此为依据确定地方政府支出需求，并将这些分配因素和分配结果公开，增加公开性，遏制“跑部钱进”的腐败现象。
同时，还应进一步压缩专项转移支付的比例，对专项转移支付项目的设置及其规模进行严格地控制，到期的或不必要的项目一律取消，对于地方责任范围的事务，中央不得再设置专款，对于具有战略性意义的重大事项和数额巨大的转移支付，应通过集体研究，听取社会的意见。还应同一般转移支付一样公开专款资金的分配方案和分配结果，增加透明度，与此同时，应加强管理力度，强化各级人大和审计机关的监督。转贴于论文联盟