湄公河大旱拷问

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湄公河,对于云南省之外的大部分中国人来说,或许只是地理教科书上一条河流的名称、澜沧江流出中国之后的称谓。但对于中南半岛诸国的无数民众而言,这条河却几乎是他们生活的全部:耕作、饮水、出行,无不依赖这条波涛滚滚的东南亚第一大河。

今年,就在中国西南地区大旱的同时,湄公河地区自2月中旬以来,也遭遇了50年未遇的旱灾,航运被迫停止八周。由于上游的中国在澜沧江修建了四座水电站,却没有及时向下游公布每日的水文资料,一时之间,或基于实情,或出于误解,几乎所有的指责都开始指向中国。

4月5日,有15年历史的湄公河委员会(Mekong River Commission,下称“湄委会”)首次在泰国华欣举行首脑峰会,湄公河流域各国共治、共享该河的政治意愿大大提升。同时,在泰国首都曼谷,与湄公河有关的各非政府组织(NGO)的会议,也在如火如荼地召开。中国虽不是“湄委会”成员国,但在两次会议上,都成为各方瞩目的焦点。

在湄公河地区,不久之前,干旱导致粮食严重歉收的问题刚刚浮现,7月-8月,湄公河传统的汛期又将来临。中国与中南半岛诸国山水相连,而围绕这条河流的争议,却对双方关系构成了不小的挑战。

湄公河落差

即便在这个大旱之年的旱季,泰国和老挝北部仍保持着热带地区的葱茏景象:满眼翠绿,繁花点缀,姹紫嫣红。但干旱的影响依然可见:在这条世界第六大河的中央,部分河床在外,像是旱灾制造的伤痕。

在正常年份,这里的码头就是一个个熙熙攘攘的大市场,泰国的菜农、老挝的米贩、船帮与脚夫,蜂攒蚁集,往来其间。仰仗着湄公河带来的土壤肥力和丰沛水源,沿岸农民种出来的作物在价格上极有优势,跨境农产品交易频繁。但从今年2月中旬起,湄公河水位异乎寻常地低,许多原本繁忙的航段无法通行,市场也变得冷冷清清。

当地农民告诉《财经》记者,在泰国清莱府地区,如果河的主流水位达到2米左右,则无需专门的灌溉设施,依靠河岸边600莱-800莱(约合240亩-320亩)范围内土壤所含水分,便能维持农作物的自然生长,否则,就需要引出500米长的水管进行灌溉,那会大大增加成本,当地农民基本不愿做。

在另一些村庄,务农并不是人们的主业。一位渔民告诉《财经》记者,他所在的村子过去有70%的收入来自捕鱼,只有30%来自种地,因为捕鱼只需撒网,成本低,种地却需要种子、化肥等,代价高。但现在鱼少了,村民基本上不得不赔钱种地。他说,现在湄公河的河水就像海水一样有了“潮汐”,水位剧升剧降,忽高忽低,令村民十分困惑,传统的打渔方式已无法延续。

以往,湄公河的渔业资源极为丰富,每年产鱼250万吨,约值30亿美元。在泰国清孔的一个村子,以往即便在旱季,一家平均也能每天捕到两三公斤鱼。3月-6月间,正值鱼从主流游往支流产卵,也是当地人捕获最多的时节,但现在,记者耐心观察,却看到渔民一船才打上来两三条手掌大的鱼。

同时,水电站等现代水利设施,也对鱼的生存环境带来影响。全球南方观察组织湄公河项目专员余音对《财经》记者说,为拓宽河道而进行的炸礁,会减少鱼的产卵栖息地;大型船只扬起的沙尘,会堵住产卵的洞窟;即便是船上用于覆盖货物的布,其所含化学物质也会严重影响河水生态。“近几十年的现代化发展,令许多当地人无法延续传统的生活方式。”她说。

在市民社会异常活跃的泰国和柬埔寨,有大量NGO,它们也是湄公河环保问题上最积极的力量。对于本国政府的许多水利工程,它们也坚定地说“不”。

“即便泰国公司要在老挝建水电站,并将电力出口到泰国,我们也不赞同。”国际河流组织湄公河负责人迪特斯(Pianporn Deetes)对《财经》记者说,“我宁愿不要这些进口的电,也不愿生态环境被破坏。”

在湄公河问题上,有一部分NGO反对任何破坏原始生态的现代化开发,只不过由于惟有中国在作为该河主流的澜沧江上修建了大坝,中国才成为最大的靶子。

就在“湄委会”峰会前夕的4月3日,“泰国湄公河网络”、“湄公河-兰纳自然资源与文化保护网络”、“清孔保护小组”、“生态复原与区域联盟组织”等九家泰国NGO联名致信中国政府,认为“水坝不能控制洪水,正是水坝使河流变得更为干涸,并使水位异乎寻常地迅速涨落”。

泰国清散环境保护组织负责人索姆查(Somchai)对《财经》记者说:“2月中旬湄公河的水位只有0.96米,‘湄委会’峰会后的4月7日,水位突涨至1.3米,4月18日又达到2.1米,在此期间,无论是泰国北部、老挝北部还是缅甸,均未降水,除了中国方面放水,我想不到其他原因。”

据“生态复原与区域联盟组织”湄公河上游研究员昌塔翁(Montree Chantawong)介绍,水位波动频繁,有时甚至单日内涨落两米之多。

现代水利设施打破了当地人传统耕种、渔猎的平静,而依赖原始生产方式的人却无法凭借知识加快步伐,与现代化达成新的平衡。但是,在现代政治体系之下,他们依赖市民社会的力量,取得了与政府平等的地位。于是,在秉持传统、极力保持生态的市民社会与依靠科学大力推行现代化的政府之间,似乎出现了无法逾越的鸿沟,而在澜沧江-湄公河上率先建坝的中国,一下子掉入沟中。

沟通的缺失

“你怎么不早点来?”中国驻泰大使馆政治新闻处主任姚文见到《财经》记者的第一句话,就显露出他对于此事的焦虑。

4月3日当天,姚文在使馆门口接受了九家NGO的联名信。通过接触湄公河问题上有影响力的NGO,与当地媒体沟通,中方在湄公河问题上赢得泰国社会更多的理解和尊重。

“但是,在湄公河问题上中国缺少自己的NGO,”姚文对《财经》记者倒出公共外交不足的苦水,“NGO在当地几国民众中和舆论上都相当有影响力。然而在NGO峰会这样的场合,因为没有中国的NGO,又没有中国的媒体,场面只能是一边倒。”

在水坝已经引发争议的情况下,要释疑解纷,中国政府惟有与下游地区保持更有效的沟通和信息分享。

早在“湄委会”成立次年的1996年,中国便以对话伙伴国的身份参与,就一些重大建设计划,向泰国、老挝、柬埔寨、越南等国进行大致的信息介绍。2002年,中国又与“湄委会”就洪涝灾害管理问题达成谅解备忘录,同意在洪水季节,即每年6月15日至10月底,每隔一小时交换水位、水流量和降水量方面的水文资料,而“湄委会”也根据这些数据进行洪水预测。

面对2010年春开始的严重干旱,中国政府也首次向“湄委会”公布了旱季的临时性水文资料。

但是,单与“湄委会”分享数据是不够的。从“湄委会”到湄公河流域各国、再到湄公河边的居民,并没有一个有效的信息传导机制,误解也往往因此而生。

在清迈生活近20年的湄公河学校(The Mekong School)校长凯特林(Sabrina Kathleen)对《财经》记者说,虽然“湄委会”会在其网站上做出一定的洪水预测,但都是英文的,很多当地人无法看懂,很多人也不会利用网络来查看信息。

此外,“我们的沟通机制也不够完善。”“湄委会”首席执行官博德(Jeremy Bird)对《财经》记者坦言。博德说,有时“湄委会”已将预警信息公布在网上,但并未传达到负责通知当地民众的协调员那里,致使信息传递不畅。

他举例说,在2008年的洪水中,“湄委会”从中国方面获得水文资料,在洪峰抵达相关地区前的一两天了预警信息。得到预警后,万象的协调员做好了沟通工作,使老挝的警察和军队能预先做好抗洪准备,但泰国的协调员却未得到指令。这就解释了为何有NGO向《财经》记者抱怨说,2008年中国泄洪只通知了老挝,而没有通知泰国这样的误解。

除了这种不必要的误解,中国在公布湄公河水文资料上长期神秘的姿态,也加深了双方的不信任。

目前的主要方式是中国在洪水季节机制性地公布水文资料,并在旱季进行临时性信息披露。博德表示,他们希望中国政府把水文资料的公布时间从洪水季节延长至整年。他称双方正在讨论,但还未达成协议。凯特林说:“我们明白中国可能觉得这些数据关乎国家安全,但湄公河是一条国际河流,相关国家理应分享信息。”

博德认为,中国公布更充足的信息,有助于消除下游民众的臆测与怀疑。在他看来,中国的水坝对湄公河流域的影响并非完全负面。他认为,如果没有水坝的蓄水功能,今年湄公河主干地区的旱灾可能不是始于2月,而是1月。而且在今年的干旱中,未受中国影响的湄公河支流的水位,比干流水位更低。但由于中国没有披露旱季的数据,所以在2月水位较去年大降时,所有的指责便指向中国的大坝。

在泰国、柬埔寨等市民社会非常活跃的国家,政府早已不是决策话语权的惟一执掌者,湄公河沿岸各国政府、民众与NGO的不同利益诉求,呼唤一个多维度的国际治理框架。

国际治理之难

然而,国际治理的最大困难在于,湄公河虽然只流经六个国家,但各国政体与社会模式却差别巨大,即便在一个国家内部,也不能保障相关决策程序民主、各方声音得到倾听,更何谈是在如此错综复杂的国际政治生态之中呢?

目前似乎只能试着从杂乱无章的状态中,辟出一些可能的路径。

由于湄公河流域各国尚无一签署与跨国河流利用有关的国际公约,因此1995年“湄委会”成立时泰、老、柬、越四国签订的协议,是惟一有效的法律框架。

湄公河流域的治理与现代化开发,肇始于1957年联合国设立的“湄公委员会”(Mekong Committee),当时主要是一个研究机构,直到1995年才独立为“湄委会”,其真正权力属于其四个成员国相关部级单位组成的国家委员会。博德向《财经》记者透露,从2007年开始,“湄委会”的四个成员国决定将合作从部长级提升至元首级,并最终在今年4月召开峰会。政府的深度介入使“湄委会”对于湄公河的国际治理取得了更大的合法性。

对于湄公河治理的国际协调,“湄委会”已经建立了一些初步的制度性构架。根据四国的协议,如果一国的水利设施会影响到其他国家,就必须咨询对方的意见,一定要将对别国的影响度降到最小。此外还要与别国分享相关数据,并保证水质不发生明显变化。

在诸多水利工程中,影响最大的是水电站,即便是支流的水坝,也会阻断鱼类的迁徙,因此“湄委会”对于水坝的修建规定了较详细的技术指标,而在主流上建大坝的审批程序则更为复杂。根据要求,任何一项在湄公河主流修建大坝的动议,都要通过“湄委会”向其他国家正式提请,在四国的联合研究和磋商下,逐步达成协议,并联合进行可行性研究,最后每个国家分别开展内部讨论,决定最后的立场。

由于如此严格的程序,以及中南半岛过去几十年里历次战争的影响,在湄公河主流修建水电站的事虽已谈了四五十年,但依然没有开建,湄公河的水电资源开发不到总量的10%。在此情况下,非“湄委会”正式成员国的中国在澜沧江上连建数座水电站,难免成为众矢之的。

但是,“湄委会”虽对湄公河治理起到了一定作用,也颇受局限。一个无法否认的事实是,“湄委会”目前的大部分工作经费来自于其他国家提供的国际援助款,这也使它被诟病为“国际金主的协调人”。博德对《财经》记者说,四国已在今年达成协议,在2030年实现经费自足,从而成为一个真正意义上的区域性自治机构。

在短期内,“湄委会”与沿岸各国市民社会之间的互不信任难以化解。在各NGO看来,各国政府和“湄委会”的目标都是修建水电站等现代化的水利设施。迪特斯抱怨说,“湄委会”官员“只是政府选任的官吏,并非来自湄公河地区,不清楚也不照顾沿岸民众的真实诉求。”

在国际河流治理中,如何在各国政府与民众间建立一个有效的沟通机制,是一个国际性的难题。

目前全球共有260个大河流域,由于各个流域的自然生态与政治生态相差甚远,1997年联合国通过的《非航行利用国际水道法公约》难以得到广泛签署和执行。同时,由于各个区域性水资源治理组织的职能与能力也不尽相同,“湄委会”虽能从其他组织汲取经验,但很难以一个区域性治理框架作为普适的标准。

在湄公河流域,如果说现代化是发展的必然彼岸,那么,如何通过国际法与国内治理的方式,在传统与进步之间达成平衡,实现一个尊重各方利益的包容性的解决方案,打造通往彼岸的航船,则是目前相关各国民众面临的最大问题。