日本商务外交机制浅析
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内容摘要：随着全球化时代的到来。世界各国经济交往日益增多，商务外交亦愈来愈受到各国重视，并已成为许多国家战略政策的重要目标。从20世纪50年代后期到21世纪初的今天，日本商务外交迈出了坚实的步伐，它推动着日本从衰落的战败国成长为当今世界上重要的经济大国。然而，在考察日本商务外交机制过程中，我们也发现，日本的商务外交在政治理念和商务操作层面上仍存在许多值得探讨的问题，这些问题不仅影响着机制本身发挥作用，也成为影响与周边国家进一步发展商务外交的桎梏，对此，本文将提出几点个人看法。
关键词：商务外交；利益集团：贸易自由化
商务外交(Commercial Diplomacy)是一个起源于20世纪40年代但最终形成于20世纪90年代并与国际关系和贸易政策密切相关的政治经济学概念。从内涵上，所谓商务外交是指一国政府通过贸易和投资等商务合作的制衡效应来实现与其他国家外交关系目标的活动的总称，从外延上看，商务外交既包括国际上国家间以政府为主体的商务外交活动，也包括国内政府、立法者与利益集团和企业间在与贸易和投资等有关的政策形成中由多重博弈和合作而产生的商务外交在国内的延伸，因为这样的政策确立过程虽看似国内的立法过程，而一旦它作为国内政策形成、颁布后就会影响到外国政府、利益集团和企业，从而影响商务外交的效率。
一、影响日本商务外交决策与执行的机构和组织
日本商务外交决策与执行的政府部门有内阁会议、外务省、经济产业省、财务省、经济企划厅和内阁会议等，这些机构各自承担着不同的职能。
内阁会议是日本政府的最高决策机构。有关商务外交的重大决策一般都要经过内阁会议讨论才能决定。内阁会议一般由总理大臣主持，各省厅全体大臣参加，外务省是政府实施商务外交的核心，是各部门的联络中枢与纽带，经济产业省在促进对外贸易、投资和保护本国市场方面历来起主导作用，在历次关于工业品贸易摩擦的争端中，经济产业省官员都成为谈判场中日方的主角，肩负主要的谈判任务。在关税、市场开放、对外贸易与直接投资等方面的交涉，往往也离不开经济产业省的参与，甚至担负主要责任。财务省不仅在对内经济运行中的作用特别突出，其商务外交职能也不容忽略，它在商务外交中的作用仅次于外务省和经济产业省，在财务省的近10个局中，与商务外交有直接关系的就有三个局：主计局、国际金融局和关税局，农林水产省(简称农水省)：从战后初期的粮食外交，到以后的日苏渔业谈判等，为日本争得许多经济利益，在日本商务外交中具有举足轻重的地位。
此外，在日本商务外交决策体系中，非政府部门的地位及其影响也不容忽视。首先，国会是影响日本商务外交的重要机构，它拥有批准或否决有关商务外交法律、条约的权利；有监督政府商务外交政策与活动的权利，并有权就此向总理大臣和政府部门各大臣等官员提出质询，政府官员有义务回答，对包括商务外交在内的预算、决算等有审议和批准的权利，例如政府开发援助(ODA)预算要经过国会的批准方能实施。其次，政党也是影响日本商务外交的重要因素。特别值得一提的是代表垄断资产阶级利益的大党――自民党，对政府部门商务外交政策制定和实施具有举足轻重的影响。在自民党时期，一些重大商务外交问题，往往在自民党党魁会议做出原则决定以后，政府的具体决策才能最后确定。另外，财界作为日本除政府机构以外最有实力的社会阶层，凭借其与政府部门相互间的“粘着”关系，成为非政府部门对商务外交政策最有力的影响因素。
二、日本商务外交机制中存在的问题
日本商务外交机制积极促进了二战后日本经济的高速发展，这一点无可非议。但是，政治理念和商务操作方面存在的诸多问题现在越来越开始制约日本商务外交机制作用的进一步发挥，甚至影响到与周边国家正常外交活动的展开。
(一)在政治理念方面
1 长期奉行以美国为中心的商务外交政策
二战以后，由于东西方冷战的持续，美国与日本出于各自的利益和共同目的结成同盟。因此，加强日美同盟在日本商务外交中也就一直占据着举足轻重的地位，在日本人看来，美国是对日本最重要的国家，正如《21世纪日本外交的基本战略》中指出的：“在日本受到其它国家攻击时。只有美国可以用鲜血保卫日本。在可以预见的将来，确保日本独立和国民国土安全的现实手段，只有日美安保体制。正是基于这一认识，日本在重大国际问题上惟美国的马首是瞻，表现出与美国完全一致的姿态。
2 过于重视英美大国，忽视联合国的作用
日本虽然口称兼顾日美同盟和国际协调，但在不能两全时。就放弃自主外交，追随西方。例如，虽然美英等国未经联合国授权于2003年3月20日发动伊拉克战争，但日本仍积极支持英美大国，于2004年2月前后出兵伊拉克。12月9日，日本政府决定，出兵伊拉克的期限延长一年，至2005年12月14日止。鉴于美英等国在伊拉克打的是一场不义之战，日本追随美国出兵，就与联合国维持国际和平的宗旨大相径庭。
3 追捧西方，轻视东亚
日本虽自居亚洲，却奉行“西方为主、东方为辅”的路线，有资料表明，90年代后期，日本在东亚出口市场上所占的份额以及对外直接投资(FDI)均呈明显下降趋势。然而，21世纪世界经济的现实却要求日本更加重视东亚地区，对发展东亚经济合作的态度更加积极、主动。
4 对历史问题认识不足
日本因为历史问题与周边国家关系恶化，这极不利于其政治抱负和商务外交目标的实现，尽管日本反复声明决不重蹈军国主义对外侵略的前车之鉴，但刚刚卸任的日本首相小泉纯一郎在任期间一再参拜供奉二战战犯的靖国神社，此外，右翼教科书事件、日本政府通过反恐怖三法案和推进“有事法制”等等，使得人们不能不但心，作为经济大国的日本会不会走上军事大国的道路，在外交和对外援助的政策行为上，会不会使国家主义取代和平主义和经济中心，成为主导性的决定因素。
(二)在商务操作方面
1 “铁三角”对商务外交的制约
当前日本政治体制中最突出的特征就是官界(官僚)、政界(政客)和财界(利益集团)之间形成的“三角同盟”关系，这种关系实质上就是利益交换关系。由利益集团、国会议员和行政官僚组成的“三角同盟”式的“次级政府”，实际上是一种利益交换关系，即利益集团向国会议员，特别是执政党的国会议员提供选票和政治资金，并提出更多的利益要求，执政党国会议员为巩固自己的选举地盘，除在制定政策时照顾到有关团体的利益之外，还利用职权向行政机构施加影响，为有关团体争取更多的政府补助金和公共事业建设费；而政府省厅为了维护各自的权限也需要国会议员的支持，为退休后能到民间企业、特别是大企业任职又迫使他们不得不考虑利益集团的要求。日本政、官、产的“铁三角”关系使政治家无法从全局着眼。在他们的眼里，国家经济大局和整体利益远远没有他们所代表的整体利益来得重要。例如，日本政府于2004年6月出台的以自由贸易协定(FTA)为主体的“搞活经济战略”遭到了日
本国内竞争力弱的产业界和自民党“农水族议员”等抵抗势力的强烈反对，日本农水省明确表示，日本农业承受不起“自由化”。
2 各政府部门之间的相互制约与竞争
在商务外交的决策体系中，各政府部门之间互相倾轧，长期存在着“地盘之争”，都希望扩大自己的权利边界，为了增大本部门在商务外交决策中的权重，凸现本部门的战略地位，维护本部门或本部门所代表的利益集团的利益目标，他们往往过多强调己方的立场，而忽视国家的整体和长远利益。在日本的商务外交活动中，这种例子数不胜数。例如，在日本和新加坡为研究建立JSEPA的可能性而组建的联合研究小组中，新方成员通常都会看到这样的有趣现象：在日方代表团中有三位负责人。分别来自外务省、经济产业省和财务省；在APEC机构内部，外务省和经济产业省之间也存在着激烈的竞争，他们经常试图对方的观点、坚持要求共同主持会议等等，而观察员们对这种现象也早已司空见惯，日本的政府开发援助(ODA)也是一个极为典型的例子，外务省、经济产业省、财务省和经济企划厅四个省厅竞相争夺对外援助贷款规模、用途和目标的控制权，从而导致了很多质量低劣、问题重重的贷款项目选择；另外，日本进出口银行和日本海外经济协力基金(OECF)这两大日本金融机构巨头之间的的竞争也相当激烈，而且双方之间的这种竞争态势在1999年初合并后反而加剧了。更有甚者，据日本媒体报道，农水省官员甚至不愿与外务省的代表同处一室参加谈判。
3 日本政府在外交战略申的被动姿态
日本是一个积极的多边主义支持者，同时也是迟来的FTA参与者。直到2002年以前，日本仍是WTO成员中没有参加任何区域贸易安排的极少数国家之一。2002年1月13日，日本首相小泉纯一郎与新加坡总理吴作栋签署《新加坡和日本新时期经济伙伴关系协定》(JSEPA)，这是日本政府签订的第一个双边优惠贸易协定，JSEPA被认为是日本商务外交的重要里程碑，因为它标志着日本政府彻底放弃了其战后一贯奉行的“反对歧视性贸易协定”的核心原则。
导致日本区域贸易政策发生改变的原因是多方面的，首先，20世纪90年代以来，区域贸易主义迅速蔓延，双边优惠贸易协定的数量持续增长，JSEPA正是日本政府针对这种其它经济体之间迅速发展的经济关系所做出的反应。在东京看来，在日本继续沿用传统观点强调区域协定对于第三方的消极影响的同时，日本同那些已加入此类协定的大多数国家之间的距离越来越远了，其次，在某种更直接的意义上，JSEPA被视为是日本被动外交战略的典型例子，因为正是在区域内其它国家元首的不断敦促下，东京才开始重新定位其在区域贸易协定问题上的立场，并主动与新加坡签订自由贸易协定。虽然经济产业省早在90年代后期就已着手研究区域主义以及日本加入此类协定的潜在成本和收益，但是在日本对外经济政策中对区域主义角色的度量中最终起决定作用的的转折点却源于1998年10月韩国总统对日本的访问。正是在此次日韩元首会晤之后，双方发表了建立面向21世纪的新型战略伙伴关系的共同声明。基于这种精神，在接下来的几个月里，韩国贸易部长在APEC部长级会议上倡议建立韩日联合研究小组，致力于对双边经济关系前景包括建立自由贸易协定的可能性的研究。与此同时，墨西哥总统也建议日本与该国签订自由贸易协定，从而可以制衡即将进行磋商的墨西哥一欧盟自由贸易协定，再次，日本私营部门的游说力量也不可忽视。日本最大的工商业组织游说团体――日本经济团体联合会曾经多次向政府施压，要求政府重新定位区域贸易政策。根据Keidanren的观点，新的区域贸易协定在投资保护、自由化、协调化、相互标准认证以及服务贸易自由化等方面的规定明显超越了WTO的规定，从而会增加本土企业进入伙伴国市场的机会。目前，美国和欧盟在双边贸易协定的谈判和签署上都加快了速度，如果日本政府再不加入此类协定，日本企业将会处于及其不利的地位。以墨西哥为例，由于日本与墨西哥没有签订自由贸易协定，从日本出口到墨西哥的商品都要被课以平均16％的关税，而美国和欧洲由于1994年北美自由贸易协定和2000年的欧盟墨西哥自由贸易协定的生效，可以免税向墨西哥出口，所以日本的商品处于明显的竞争劣势地位。例如，汽车是日本出口的拳头产品，出口到墨西哥的汽车要被征收20～30％的进口关税，所以2002年日本出口到墨西哥的汽车只有2，2万台，而欧洲因为与墨西哥建立了FTA关系，所以汽车出口大增，2002年的出口量为11万台，另外，2001年中国与东盟全面经济合作框架协议的签署也在很大程度上刺激了日本加快与有关东亚国家缔结双边贸易协定的步伐。
4 日本在贸易自由化进程中的消极态度
众所周知，日本之所以选择新加坡作为第一个与之谈判和签署双边F7A的对象，其中最重要的原因就是农业在新加坡的经济和出口中所占地位无足轻重。据统计。1999年农业在新加坡国民生产总值中所占比例仅为0.1％，在出口中比例为2％。况且，日本官员早在谈判之初就声明其不准备在JSEPA框架中削减农、林、水产等行业的关税。而且，即使对于少数与日本国内产业形成竞争的新加坡产品(主要是金鱼和切花)，日本也以“棘手的政治议题”为由将其视为敏感行业并排除到协定的自由化条款之外，这些都是JSEPA在短短的一年多时间内便能签署的重要原因，相比之下，日本与韩国的双边FTA自1998年便开始谈判，至今仍未签署，主要是“卡”在农产品问题。事实上，日本在这些所谓的敏感行业的态度与其先前的立场同出一辙，值得一提的是，因为日本否定了亚太经合组织(APEC)所倡议的部门自愿提前自由化(EVSL)项目，最终导致了该项目的流产。众所周知，APEC是在日本和澳大利亚的首倡下成立的，日本在APEC早期的发展历程中起着至关重要的作用，虽然日本一再宣扬APEC的三大支柱：贸易投资自由化、便利化(TILF)和经济技术合作(ECOTECH)。但日本对第一个支柱一贸易自由化的贡献是极小的，甚至是负的，这主要表现在以下几个方面：其一，日本政府坚持反对引进APEC元首对话机制，是因为担心这种高层次的对话机制会对东京施加更大压力。迫使日本在贸易自由化领域有所作为，其二，日本政府一直试图把农业问题排除到APEC的贸易自由化计划之外。在APEC官方会议上，日本农林水产省的官员始终争论应给予农产品“非贸易品”的地位，然后，日本政府在1995年的大阪会议上又试图把农业问题排除在贸易议程之外；除此之外，日本政府还利用其主席身份意图减缓贸易自由化的发展势头；其三，在1997年的温哥华元首会议上，日本格外关注俄罗斯加入APEC，评论家们认为，日本这种做法的原因之一也是与贸易自由化有关的，因为APEC成员的多样化会使贸易自由化的议程更加复杂和困难。
三、对日本商务外交未来趋向的几点看法
(一)重视以史为鉴，正确处理与邻国的关系
日本学者认为，国家主义的原则和立场，与其它几个原则立场都存在不可调和的矛盾。
如，和平主义要求对侵略战争做出深刻反省，不再重蹈覆辙，与篡改历史教科书、美化侵略战争的行为大相径庭；经济大国应该继续在经济领域为世界的发展做出贡献，而与国家主义追求的政治大国、军事大国截然不同，亚洲国家要求日本通过经济援助和贸易、投资以及技术转让促进本地区的经济发展，而国家主义却谋求把经济优势转化为政治、军事的影响力，从而建立对地区政治、经济和安全事务的主导权。因此，国家主义、极端民族主义是导致日本难以得到国际社会和亚洲周边国家信任的主要根源，我们认为，从日本方面看，应重视“以史为鉴”，不做或少做损害亚洲人民感情的事，使历史问题的阴影不再困扰日本与其它亚洲国家的关系。
(二)积极有效地推动行财政改革和政治改革
任何时代的社会变革都会遭遇习惯势力的顽强抵抗。日本的行财政改革和政治改革更是要面对诸多摸碰不得的“拦路虎”。从日本目前改革的进展和成效来看，我们认为：日本商务外交政策的执行者――中央官厅应作为改革的核心之一，应消除条条分割型行政的弊端，同时，加强内阁的全局领导和协调能力亦十分重要。另外，实现透明、高效的行政。为此，要争取制定信息公开法，并通过建立连接各省厅的信息网络来推行行政信息公开化。最后，建立切实可行的多重监督机制，包括内阁的监督、省厅之间的互相监督以及社会舆论和新闻媒体的监督。
(三)应该承担起推动区域贸易自由化的职责
日本推进贸易自由化的最大问题是农产品的保护问题，而在日本的主要贸易伙伴(如中国、墨西哥、东盟各国等)的出口总额中农产品都占有相当大的比重，因此在自由贸易谈判中这是无法回避的问题。日本的农业面临的问题很多，如自然条件差、农业产业结构相对落后等等，使得日本农产品的自给率极低，农产品进口依存度较高。战后日本开始实行对农业的干预保护政策，对内实施财政补贴和低息贷款，对外加以高关税保护。由于这种高强度的政府保护，造成了日本国内农民集团和农协系统的发展惰性和保守思想，令人关注的是，农业虽然只不过是日本的一个小产业，但其利益集团的强大游说能力对日本商务外交有着重要的影响。因为当前日本执政党――自民党的选票主要来自农村，日本农村对保守政党的支持率在60―70％之间。农村是自民党选票的重要来源，战后日本最大的农村组织――全国农业协同组合(简称“农协”)被称为自民党的“票田”。这也是日本政府长期为农产品的购销提供补贴，并长期对农产品实行保护政策的重要原因。
为了妥善解决农产品市场开放问题，积极主动地参与到区域贸易自由化中去，并承担起责任，为此，日本应借鉴已有的FTA谈判经验，着力解决农水产业的问题，比如，在农水产品谈判中，日本可采取以下措施：(1)设定5年或10年的期限，逐步取消相关农产品的关税，(2)谈判中可以采取从能达成协议的品种开始的方式，即“early harvest”，(3)在废除大部分产品关税的基础上，对于谈判难有进展的一些农产品可设定低关税框架，对某些特殊商品可以实施季节性关税，(4)可根据具体情况实施对农产品的紧急进口限制措施，(5)此外，在适当程度上，可要求本国既有的限制进口数量、过度卫生检疫等影响农水产品进口的非关税壁垒在一段时间内继续存在。
(四)应采取更为积极主动的地区商务外交战略
日本应当不仅有世界眼光，同时也要有地区眼光，并且以地区利益为重。鉴于东亚地区的广阔的商务外交利益空间和美好的经济发展前景，日本作为亚洲鲜有的发达国家，应当以全新的面貌加入到东亚区域经济一体化建设中来，为本地区的稳定和发展担负起更大的责任，成为一个负责任的地区大国，真正地促进东亚地区的经济合作与发展，发挥其经济大国的核心作用，这样才能赢得周边各国的承认，也为本国的发展创造良好的外部环境，具体而言，日本应按平等互利和共同发展的原则，改变过去的垂直分工和水平分工并行的“雁行模式”的做法，发展与东亚各国的水平分工，最终实现以水平分工为基础的区域自由贸易区。