县级政府人员优化配置测度方法
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[摘要] 我国政治体制改革追求行政人员投入少,公共服务产出多,需要优化政府人员配置。探讨政府人员投入、行政成本与政府效能之间关系。从人员优化视角,提出政府效能指标体系,从30省中选取98个县政府为样本,运用数据包络分析识别样本2002年至2008年的人员配置最优县政府,以此为基础,采用多元回归方程探讨县政府人员优化配置模型。
提高行政效能,降低行政成本,提供优质服务,这是中国行政体制改革方向。关于行政效能研究,国内学者较多关注国家层面、省级层面,而对县级效能重视不够。县在我国社会经济发展中具有极其重要的基础性作用,是我国农村基本的区域性政权设置,在国家机构设置中承上启下,承担着对中央政府、上级政府所制定政策的贯彻执行和对本地域内的政治、经济和社会事务双重管理的任务。因此,县级政府更需要关注,本文从人力资源视角,分析县级政府的人员优化配置。
一、政府人员配置
20世纪80年代以来,全球兴起“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”运动。政府分为政治和行政两个领域,行政追求行政效能,以最小投入获得最大产出。新公共管理学派认为政府服务应以社会和公众的需求为导,政府要重视产出和效率,需要测评绩效目标,实行绩效目标管理。政府要进行投入成本与产出的分析,人力资源是一种巨大的投入。
行政成本是指政府组织行政活动中消耗的各种资源,比如行政大楼、办公设施、人力资源等。尽管行政成本不能产生直接的经济效益,但却是政府运行的必备条件。公共选择理论认为,由于行政经费主要来自国家财政拨款,政府成本意识单薄,为了自身利益不断扩大政府规模和增加人员,扩张性是政府的内在属性。效能是组织存在的前提,没有效能也就没有存在的必要。政府效能是指人员在保证政府有效前提下,确保政府高效率运行。政府高效率的前提是不能出现有效率而无效能,不能以牺牲政府效能为代价换取人员暂时性缩减。政府人员与行政成本、政府效能存在着复杂关系。随着政府人员增加,一般行政成本也会增加。但是,政府效能并不是随着人员数量增加而直线上升,在人员数量与政府效能之间存在一个均衡点,即最优配置状态。当人员小于最优数量时,政府效能会随着人员增加而逐步提升;当人员处于最优配置时,政府效能最高;当人员超过最优配置时,政府效能会随着人员增加而逐步下降。在政府人员数量、行政成本与政府效能之间存在着平衡点,处在平衡点的政府是优化配置政府,见图1。
图1政府效能、行政成本与人员数量关系
政府职位是行政权力的载体,通过政府职位能够实现权力意志、支配其他资源。政府权力总是处于不断调整和变化之中,具有天然的扩张倾向,从而推动着政府人员不断增长。行政成本一般会随着人员增长而增加,政府效能是一条先升后降的曲线。政府人员从O增长到A期间,政府效能会随着政府人员增加而提高;随着政府规模的不断扩大,行政成本也将不断增加,而行政效能随着政府规模不断扩大,其边际收益逐渐减小会引起政府效能总收益增长速度减慢,最终趋向于零。当政府人员处于A点时,政府效能最高。政府人员从A点继续增长,政府效能将逐步下降。在OA段政府人员规模偏小,由于政府人员不足而限制政府公共管理职能的充分发挥。当政府人员超过A并继续增加时,随着政府人员增大,行政成本不断攀升,财政负担越来越重,政府机构膨胀,人浮于事,行政效能越来越低。A点是政府人员配置的最优点,对应政府效能最高点B,政府人员相对最少,而政府效能最高。
二、人员优化配置政府的识别方法
数据包络分析(Data Envelopment Analysis)是由查尼斯(A.Charnel)和库伯(W.W.Cooper)等学者提出的一种系统分析方法,属于运筹学的一个新兴领域。它利用数学规划模型比较决策单元之间的相对效率。DEA模型的评价对象具有三个特点:多投入、多产出以及多元性。DEA基本模型可分为CCR模型与BCC模型两种。BCC模型引进Shephard距离函数概念,把技术效率分解成纯技术效率和规模效率。技术无效率可能是资源配置不当,也可能是决策单元规模不适度。DEA要求决策单元是相同目标和任务、相同工作环境、相同投入和产出。假设n个决策单元,每个决策单元m种输入,s种输出,分别用表示,分别表示第j个DMU的第i种输入,第r种输出,面向输出模型为:
通过值判断DEA有效性。如果=1,则该决策单元有效。若 ,则该决策单元非技术有效,越大说明,决策单元有效能越高。
三、县级政府效能的评价指标体系
政府效能包括政府提供的公共服务产出和行政成本两个方面。县级政府公共产出主要体现在经济增长、社会稳定、公共服务和行政能力等方面。政府效能评价指标体系应该遵循科学性、客观全面性、可行性和发展性四条原则。县级政府效能评价指标体系包括12项指标(表1)。投入测度县级政府投入的人力资源,即县级政府的公务员。产出测度县级政府提供的公共管理,包括发展经济、社会保障和公共服务。GDP测度县级政府的经济绩效。从业人数、参加医疗保险人数和参加失业保险人数三项指标测度社会保障绩效,农业技术人员数、医疗床位、学龄儿童入学率、通车公路里程、固定电话用户和电邮业务七项指标测度县级政府的公共服务绩效。该政府效能评价指标体系较全面反映了县级政府的人力投入和产出,体现系统性、科学发展观、可比性和可操作性等原则。
表1 县级政府效能评价指标体系
种类 指 标 名 称 代码
投入 社会保障 公务员人数 X1
从业人员数 Y1
参加农村合作医疗保险人数(万) Y2
参加农村养老保险人数(万) Y3
民生 农村居民人均纯收入(元) Y4
经济发展 GDP Y5
产出 科技 农业技术人员数 Y6
教育 学龄儿童入学率 Y7
卫生 医疗床位 Y8
公共设施 公里里程 Y9
电邮业务 Y10
固定电话用户 Y11
四、实证分析
1. 样本选取
目前,我国工有2016个县(自治县、旗、林区),覆盖了国土面积的90%,人口72%。根据县级政府效能评价指标体系,遵循数据可获得性原则,选取98个县作为样本,其中山东省青岛市5个(2006、2007和2008年),江苏省无锡市2个、淮安市4个,浙江省57个(2007和2008年),湖南省湘潭市3个、衡阳市7个(2006年),广东省珠海市3个、惠州市3个(2005年和2006年),福建省宁德市8个(2002、2005、2007和2008年),贵州省六盘水市3个,四川省德阳市3个(2004、2006、2007和2008年)。根据统计年鉴、社会经济发展公报收集有关数据。
2.人员优化配置县的识别
运用数据包络分析的BCC模型,从98个县级政府样本中分析2002至2008年的208个年份样本,筛选人员优化配置样本。通过结果:人员配置优化的县级政府有绵竹市(2004)、罗江县(2004)、广汉市(2006)等72个年度样本,它们是构建人员优化配置模型的样本。
3. 县级政府人员优化配置模型
政府人员配置受政治、经济、管辖面积、管辖人口、文化传统、道德风尚等因素影响。(1)管辖人口数量。人口是县级政府的基本管理对象,人口数量是决定县级政府人员数量的基本因素。一个县人口规模决定着该县官员总量的基数,并且长期、稳定地起作用。(2)经济发展。经济基础决定上层建筑。经济发展水平是决定县政府官员规模的关键因素之一,并且在较长的历史时期里持续起作用。经济发展水平不仅包括一个县生产力发展阶段的高低,也包括与之相适应的生产关系状况。(3)政府职能。政府职能是指政府在一定时期内对社会所承担的职责和所提供的公共服务数量与质量。职能大小主要取决于政府对社会公共事务实施管理的范围、数量以及这些事务的复杂程度,主要包括提供就业、教育、医疗卫生、社会治安和社会保障等。(4)政府财力。政府财力是决定一个县政府能够雇用多少管理人员的具体的、直接的因素。从税收、公共财政和民众负担的角度而言,是不允许有过多的政府人员的。经济水平对县政府人员数量的制约,主要通过县政府财政这个中介环节体现出来。经济规模越增长,财力越雄厚,政府人员可能越多。此外,还受到政治体制、领导偏好等因素影响。
根据上述因素,假设县级政府人员优化配置模型如下
(2)
公式(2)中,因变量 表示县级政府人员数量。从业人员 表示县的从业人数;国内生产总值 表示县的经济发展状况;卫生床位 表示县的医疗卫生条件;固定电话户数 表示县的通讯设施、信息传输状况;管辖人口 表示县的人口规模;地方财政支出 表示县的财政实力。
收集72个人力资源优化配置县的有关数据,运用多元回归分析,求得县级政府人员优化配置模型:
(3)
模型的拟合优度为0.69,说明被模型解释部分较多。F检验统计量为16.2,回归方程通过F检验。回归系数通过T检验,说明系数具有显著性。
4. 结果分析
人员优化配置模型说明,县级政府人员与管辖人口、国内生产总值、政府职能(医疗、和就业)成正比,而与财政支出、固定电话成反比。如果管辖人口多、经济水平规模大、政府职能范围大,那么县级政府需要配置更多人员。县级政府人员与财政支出成反比,县级财政支出范围很广泛,人力资源费用仅占其中一部分,而且有些落后县部分财政经费由中央政府承担,先进地区县财政经费自己承担。县级政府人员与固定电话户数成反比,随着移动通讯、国际互联网络广泛应用,固定电话使用呈现萎缩状态,难以真正反映通讯设施。人员优化模型说明:官民比是衡量政府规模的一个主要指标,但不是唯一指标。此外,经济发展水平、政府职能等因素也对政府规模产生重要影响,不能以偏概全。
五、结论与启示
我国县级政府人员超编严重,人员规模偏大,行政成本偏高,主要原因是政府职能结构不合理,编制制度落实不到位,传统观念影响等。人员优化配置是我国县政府行政改革的目标,县级政府机构需要合理配置、科学规划、科学编制、严格监督。合理配置政府人员,需要抓住关键因素。人员配置的主要影响因素是管辖人口、经济水平、政府职能。人口因素居于第一位,首先根据管辖人口数量配置政府职位;经济发展规模居于第二位,政府主要精力仍然是发展地方经济,解决民生问题。政府公共服务职能居于第三位,服务型政府是政府改革的方向,随着政府提供公共服务范围扩大、质量提高需要配备更多的专业人员。
参考文献:
[1]地方政府改革的七大难题如何破解[J].社会科学导刊,2006(15)
[2]曾礼.地方政府改革一定要结合政府职能转变来进行[J].重庆行政,1995(5)
[3]一项关于地方政府机构改革调研引发的思考[J].云南行政学院学报,2000(3)