非诉行政案件执行若干疑问研讨
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内容摘要
非诉行政案件，是指人民法院办理的对具体行政行为的执行案件，是相当于行政案件而言的。非诉行政案件不包含对产生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿调解书的执行案件。权利人申请执行的具体行政行为仅限于法律授权行政机关对平等主体之间的民事争议所做出的裁决。人民法院对具体行政行为的执行，对于保障国家行政管理的有效实施，维护国家利益，社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要意义。办理非诉行政案件，是人民法院执行工作的一项重要内容。目前，人民法院办理的非诉行政案件其数量大大超过行政诉讼案件。2000年3月最高人民法院公布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，其中对人民法院办理非诉行政案件做出了不少新的规定，对于人民法院进一步做好非诉行政案件工作具有重要意义。本文就非诉行政案件执行的立案审查:包括立案受理的条件,对权利人申请执行的非诉行政案件中的立案审查;对具体行政行为的生效的理解合法性审查:包括人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查以及人民法院对案件的立案;第三点是对是否准予强制执行的裁定存在和可能带来的问题的探讨以及非诉行政案件财产保全等问题谈谈粗浅看法和认识。
关键词：非诉行政案件、合法性审查、财产保全
一﹑关于非诉行政案件的立案审查
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，第八十六条规定：行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定，申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：（1）具体行政行为依法可以由人民法院执行；（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（3）申请人是做出该具体行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；（4）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（5）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；(6)申请人在法定期限内提出申请;（7）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人，对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。根据上述规定，人民法院对于行政机关申请执行的非诉行政案件，并非来者不拒，一概立案受理，而是应当进行审查，对符合条件的立案受理，对不符合条件的申请，裁定不予受理。
(一)关于立案受理的条件
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第八十六条，应当具备以下条件：（1）具体行政行为依法可以有人民法院执行；（2）具体行政行为已经生效并具有可执行内容；（3）申请人是做出该具体行政行为的行政机关或者法律法规、规章授权的组织；（4）被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；（5）被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关是行政指定的期限内未履行义务；（6）申请人在法定期限内提出申请；（7）被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。虽然立案受理应当具备七项条件，但是笔者认为应当增加《若干规定》第九十一条第一款作为一项条件，理由如下：
行政机关申请执行其具体行政行为，应当提交申请执行书，据以执行的行政法律文书，证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况及其他必须提交的材料。
行政机关不提交的规定的材料，人民法院立案受理就缺少起码的事实依据，《若干解释》第九十一条对于行政机关不提交所规定材料人民法院应当怎样处理没有做出规定。被执行人财产状况不应当是行政机关必须提交的材料，行政机关可以提供财产线索，当然，能提供财产状况的材料更好。
（二）对权利人申请执行的非诉行政案件的立案审查
对权利人申请人民法院强制执行具体行政行为是否应当具备一定的条件，《若干解释》没有规定，笔者认为：这并不表示人民法院对于这类案件可以不加审查地立案受理。对这类案件人民法院仍应当进行立案审查。立案受理的标准可以参照《若干解释》第八十六条第一款规定的条件。对符合条件的，立案受理；不符合条件的，应当裁定不予受理。
（三）对具体行政行为生效的理解
根据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第八十六条规定：“具体行政行为已经生效并具有可执行内容”是行政机关申请执行应当具备的条件之一。一部分同志认为，具体行政行为只在以下情况下生效：（1）具体行政行为做出后相对人在法定期限内未依法申请行政复议或提起行政诉讼；（2）维持具体行政行为的行政复议决定做出后，行政相对人在法定期限内未提起行政诉讼，或行政机关有权做出最终裁决的行政复议决定书已经送达行政相对人；（3）人民法院做出的维持具体行政行为的行政判决或驳回行政相对人的行政裁定已生效。笔者认为这部分同志的理解是对法律规定的误解。如果按照上述解释，那么具体行政行为得以生效的时间则可能是自具体行政行为做出之日起数月、数年、最长可达二十年。因为《行政复议法》规定的行政复议申请期限，为行政相对人自知道具体行政行为之日起六十日（法律规定的申请期限超过六十日的除外），《行政诉讼法》和《若干解释》规定的公民、法人和其他组织对具体行政行为的期限，根据具体情况可以是三个月\两年\五年\二十年(法律另有规定的除外).如果具体行政行为需要经过长达数月、数年、数十年才能生效，那么行政机关的职能则难以发挥，有效的行政管理难以实现，法律秩序和社会秩序难以维持。
具体行政行为是行政机关及其工作人员对法律、法规受权的组织代表国家先例行政管理职权的行为，它一经作出或相应的行政法律文书一经送达当事人即产生法律效力。具体行政行为一经生效，一般非依法定程序不得任意变更或撤消，除有重大、明显的违法情形外，相对人必须遵守和服从，履行具体行政行为所确定的义务。如行政机关责令某公司停止整顿，该公司即应在指定期间内不得再开业。如行政相对人拒绝履行或拖延履行具体行政行为所确定的义务，行政机关有权依法采取强制措施或申请人民法院强制执行。
具体行政行为的生效原则在有关法律规定中得到了体现。如《行政处罚法》第四十四条规定：行政处罚决定依法做出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行，这说明行政处罚决定一经做出，即具有法律效力。
具体行政行为一经做出或行政法律文书一经送达即产生法律效力，这一点不同于人民法院的一审判决、裁定，享有上诉权的一审判决裁定.当事人法定上诉期内和上诉期间，不产生法律效力。
二﹑关于非诉行政案件的合法性审查
《若干解释》第九十三条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成和议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行做出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。根据《若干解释》第九十三条的规定，申请执行具体行政行为的案件受理后，由行政审判庭组成和议庭对具体行政行为合法性进行审查。这主要是基于以下几个方面考虑：（一）是具体行政行为合法性审查的专业性较强，适用法律上的疑难问题比较多，规定由行政审判庭组成和议庭进行审查是十分必要的；（二）是具体行政行为的合法性审查是一项严肃的司法行为，审查的结果既关系到具体行政行为能否准予执行，也关系到公民法人或其他组织合法权益的保护；（三）是由于具体行政行为合法性审查涉及的问题比较多，难度也比较大，审查的标准也不易掌握，由审判人员个人承办，不利于保证办案质量；（四）根据《若干解释》第九十五条的规定人民法院对具体行政行为合法性审查是一种实体的审查，审查的结论须采用裁定的方式作出，以和议庭的形式进行符合法律的要求。
《若干解释》第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的;（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”
人民法院对非诉行政案件进行必要的合法性审查是应当的，对申请执行的具体行政行为合法性审查主要有三个方面：即是否明显缺乏事实根据的;是否明显缺乏法律依据的；是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益情形。
(一)人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查源于人民法院在进行司法活动中应当具有的谨慎和认真负责态度。人民法院在进行司法活动中应当对法律负责，对国家和人民负责，尽量防止违法行为（包括行政违法行为）的发生，防止和减少违法行为对国家利益，社会公共利益、公民法人和其他组织合法权益造成的危害。有的同志认为这种合法性审查源于人民法院对行政机关的司法的监督权。笔者不同意这种观点，笔者认为人民法院对行政机关的司法监督权只能在行政诉讼程序中行使。根据《行政诉讼法》的规定，只有在公民、法人或其他组织提起行政诉讼的情况下，人民法院才能对被诉具体行政行为的合法性进行审查。在无人的情况下,人民法院无权主动审查,人民法院在办理非诉行政案件时候应当具有谨慎和负责的态度,要求人民法院对于行政机关申请执行的具体行政行为，不能不进行必要的合法性审查，不能不问青红皂白、合法与否只管受理执行，不能明知具体行政行为明显严重违法而仍予受理执行。
人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查与行政诉讼中对被诉具体行政行为的合法性审查，性质是不一样的,两者不能混为一谈.由于性质不同，两种合法性审查的方法﹑程序和标准不一样.人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查,其方式应当是”书面审查”,即仅限于根据行政机关提交的申请执行的材料进行审查.审查的标准应当是:具体行政行为除明显违法并且这种违法情形足以对社会公共利益或他人合法权益造成较大损害之外，应当视为具有合法性.具体行政行为虽有不合法之外,但对社会公共利益或他人合法权益不会造成损害或损害不大，其合法性大于违法性的应当认为具有合法性.《若干解释》第九十五条规定体现这样的标准.
由于对非诉具体行政行为的合法性审查仅限于对行政机关所提交的申请材料的审查,并且不具有合法性的情形仅限于具有明显较大的违法情形,这种审查完全可以并入立案审查中,不必单独设立程序进行.
(二)人民法院对案件的立案审查工作是依照法定的条件和程序进行的，所作出的立案受理决定和不予受理的裁定具体法律效力.当然对不予受理的裁定,在合法上诉期内和上诉期间不具有法律效力.立案受理就表示人民法院同意办理,诉讼案件应当可以审理,,执行案件应该可以执行.根据《若干解释》的规定,非诉行政案件经人民法院立案部门决定立案受理后,还必须经行政庭进行合法性审查,并就是否准予强制执行做出裁定;只有裁定准予强制执行的，才能进入执行阶段.这就是说,立案部门立案受理后,执行机构是否予以执行还没一定，具体行政行为还没有被裁定不准予执行的可能,这样做,时间上使立案受理失去了效力和意义.
在立案受理后设置合法性审查程序，并且规定的审查期限长达30日，不仅使程序变得繁琐,而且影响了行政管理的效率,.不利于及时有效的惩罚行政违法行为,维护国家利益﹑社会公共利益和公民法人及其他组织的合法权益.
由此分析可以看,对非诉具体行政行为的合法性审查,应当在立案审查时进行.人民法院接到行政机关强制执行其具体行政行为的申请后，应当要求行政机关提交申请执行书﹑据以执行的行政法律文书﹑证明该具体行政行为合法的材料以及其他必须提交的材料,并根据材料进行合法性审查.如果行政机关能够提交证明具体行政行为合法的材料又符合其他立案受理的条件人民法院应当立案受理,如果行政机关不提交证明具体行政行为合法的材料,或提交的材料经审查不能证明其具体行政行为合法,其具体行政行为具有”若干解释”,第九十五条规定的”三个明显情形”之一的,人民法院应当说明情况,建议行政机关撤回申请.行政机关认为具体行政行为合法,并说明理由的，只要具体行政行为已生效并符合其他受理条件,人民法院应当立案受理.,
三、是准予强制执行的裁定存在和可能带来的问题
1、具体行政行为生效后即具有强制执行的效力,如果行政相对人拒绝履行或拖延履行具体行政行为所确定的义务,行政机关有权力依法采取强制措施或申请人民法院强制执行.这种强制执行是具体行政行为本身所具有的,不存在法院是否准予强制执行的问题.如果行政机关对具体行政行为的执行申请符合立案受理的条件,人民法院就应当受理并予以执行;如果不符合立案受理的条件,可以裁定不予受理.
2、“是否准予强制执行”一语省略了批准主体和强制执行的主体,这里两个主体都只能是“人民法院”.而“人民法院”是否准予“人民法院”强制执行,是说不通的.
3、是否准予强制执行的裁定与行政复议决定和行政判决可能产生的矛盾.根据《若干解释》第九十三条的规定,人民法院做出是否准予强制执行的裁定,其前提和基础是对具体行政行为的合法性检查,那么是否准予强制执行的裁定必须首先对具体行政行为是具有合法性还是具有违法性做出确认,并以此作为是否准予强制执行的理由和根据,行政机关申请法院强制执行其具体行政行为,并不排除和影响当事人对具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼.是否准予强制执行的裁定对具体行政行为合法性或违法性的确认,可能会与行政复议决定或行政判决对同一具体行政行为合法性或违法性的确认不相一致,从而产生矛盾.
4、具体行政行为是具有合法性还是具有违法性,是一个既可能涉及程序又可能涉及实体的重大总是,只能经过法定程序予以确认;行政复议机关经过<<行政复议法>>所规定的程序有权予以确认;人民法院经过《行政诉讼法》规定的程序也有权予以确认,但《行政诉讼法》没有规定人民法院对非诉具体行政行为的合法性审查及其程序.具体行政行为生效后，在经法定程序予以撤消之前是一直具有法律效力的,在此期间应当被推定为具有合法性,否则具体行政行为就不能执行，更无法理解《行政诉讼法》第四十五条所规定的“当事人对行政处罚决定不服申请复议和提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外”,人民法院仅仅经过对行政机关提交的书面材料的审查,就确认非诉具体行政行为具有合法性或违法性,并以此为理由做出是否准予强制执行的裁定,显然是不妥当的,不准强制执行的裁定实际上与撤消具体行政行为的行政判决及其法律结果是相同的.两者所不同的是，对一审行政判决行政机关有权上诉;而对于不准予强制执行的裁定,根据《若干解释》行政机关没有上诉权.如果人民法院对行政机关申请执行的具体行政行为认为明显违法而裁定不准予强制执行,而行政机关认为具体行政行为合法﹑人民法院应当执行,这时候行政机关就“有冤无处申”了.把必须的合法性审查放在立案审查时进行,人民法院也不能以非诉具体行政行为违法为由裁定不予受理.在立案审查时,如果人民法院发现行政机关申请执行的具体行政行为有明显违法情形,可以向行政机关说明情况,建议其撤回申请。如果行政机关同意法院的看法,自会撤回申请;如果行政机关认为其具体行政行为合法，坚持申请执行,应当说明理由.如果人民法院的意见与行政机关的意见不能达成一致,则不应确认具体行政行为违法,应当推定其具有合法性,在具体行政行为已生效并符合其他受理条件的情况下，应当立案受理,并予执行.执行后,如果具体行政行为违法经法定程序被撤消,人民法院应裁定执行回转,行政机关应承担相应责任.
5、人民法院做出的准予强制招待的裁定生效后，该裁定书应当可以取代行政法律文书或与行政法律文书并列成为人民法院据以招待的依据，如果被申请人拒不履行，人民法院就可以按“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”处理。不少法院其于上述认识，在实践中已根据《若干解释》第九十七条的规定，参照《民事诉讼法》第一百零二条第一款条（六）项的规定，对下发准予强制执行裁定后仍拒不履行的，以拒不履行人民法院生效判决、裁定为由被执行人予以司法拘留。依照上述认识，当被申请人拒不履行情节严重时，应当可以按拒不履行判决、裁定罪追究其刑事责任。这样以来，非诉行政案件就转化为刑事案件，是否符合立法精神值得讨论。
四﹑对《若干解释》第九十四条的两点不同认识
《若干解释》第九十四条规定：在诉讼过程序中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行，后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
（一）关于先予执行
民法上的先予执行，是指人民法院在终局判决之前，为解决权利人生活或生产经营的急需，依法裁定义务人预先履行义务的制度。在民事诉讼中，规定先予执行是必要的。但笔者认为，对于具体行政行为不存在先予执行。具体行政行为一经行政机关做出即具有法律效力，这种法律效力本身就包含了强制执行力。人民法院对具体行政行为的执行均是在具体行政行为已生效的前提下进行的，不属于先予执行。对于《若干解释》第九十四条所规定的“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的情形，人民法院应当根据《行政诉讼法》第四十四条的规定，在诉讼期间不停止具体行政行为的执行。
（二）关于诉讼过程中的执行
在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院应当依照有关规定进行审查，对于符合条件的申请，应当立案受理；对于不符合条件的申请，应当裁定不予受理。立案受理后，依照《行政诉讼法》第四十四条的规定办理。理由如下：
行政机关做出的具体行政行为，本身就具有强制执行的法律效力，当行政相对人在规定期限内不履行具体行政行为所确定的义务时，行政机关有权依法采取强制措施，无强制执行权的行政机关有权申请人民法院强制执行。除法律规定的特殊情况外，具体行政行为的执行力在原则上是不能中止的。在诉讼期间，被告或权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行是没有法律依据的。《行政处罚法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”《行政诉讼法》第四十四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行；（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”上述法律规定的“具体行政行为的执行”不仅包括行政机关的依法强制执行，而且应当包含人民法院对具体行政行为的强制执行。可见，诉讼期间，被告或者权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，除《行政诉讼法》第四十四条所规定的应当停止执行的三种情形外，人民法院应予执行。
五、关于非诉行政案件的财产保全
《若干解释》第九十二条规定：行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行以前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施的，后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
《若干解释》对具体行政行为的财产保全做出规定，有利于具体行政行为得到及时有效的执行，有利于维护国家利益，社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益。但是，《若干解释》对于行政机关和权利人申请财产保全的条件、人民法院进行财产保全的程序、措施、范围及解除保全措施的条件等问题均没有做出规定，不利于人民法院的具体适用。根据，《若干解释》第九十七条的规定，人民法院在执行中可以参照民事诉讼的有关规定，但是有些规定可以参照，有的规定则无法参照。民事诉讼中财产保全适用于民事案件，是为了保障人民法院的民事判决得以执行而设立的；《若干解释》所规定的财产保全适用于行政机关做出的具体行政行为，是为了保障具体行政行为的执行而设立的。具体行政行为的财产保全与民事诉讼中的财产保全相比，有一些自身的特点，如无诉前保全和诉讼保全之分；如行政机关和权利人不提出申请，人民法院不能主动进行；行政机关提出申请无需提供担保等等。所以，应当根据具体行政行为自身的性质和特点，做出一些相应的规定。
参考文献
1﹑《行政诉讼法学》中国政法大学出版社出版,应松年主编
2﹑《行政审判中的合法性审查》人民法院出版社出版,蔡小雪著
3﹑《行政执法与行政审判参与》(2004年第1辑,总第2辑)，李国光主编