跨界水生态系统保护的国际法对策分析

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摘 要 相关国际条约对跨界水生态系统保护做出了规定，具体保护措施包括预防、减少及控制水污染；预防和防止外来物种入侵；保障生态系统需水量；加强相互协作及配合等。中国在保护跨界水生态系统的实际工作中，就国际法层面而言，应该采取以下对策：加强信息交流、开展联合监测、注重相互合作、采取联合行动，并签订和实施相关条约。

关键词 跨界水生态系统 保护 国际法 信息交流 联合监测

跨界水生态系统具有重要的生态功能，以跨界河流为例，它不仅为沿岸居民提供水源，还支持和保护两岸生态系统，为沿岸生态系统输送物质和能量。为促进这些功能的有效发挥，必须注重对跨界水生态系统的保护工作。以前单纯强调对跨界水生态系统的利用，对保护工作的重视程度不够，随着跨界水资源的开发利用和对生态系统保护的日益重视，从国际法视角出发，对跨界水生态系统进行有效保护越来越受到相关国家重视。

一、跨界水生态系统的概念

水生态系统是由水生生物群落和水环境共同构成的，具有特定结构和功能和动态平衡系统。其系统内部各要素是相互联系和相互制约的，在一定条件下，保持着自然的、相对的平衡关系，称为生态平衡，对人们生产生活也发挥着积极作用。如果生态平衡遭到破话，不仅威胁水生群落生存，还对人类生产生活带来负面作用，因此，加强水生生态系统保护是十分必要的。跨界水生态系统是指国际流域水生生物群落与水环境共同构成的，具有特定结构和功能的生态平衡系统。其生态系统好坏对周围环境具有重要影响，为防止跨界水生态系统遭到破坏，应该依照国际法和国内法的相关规定，做好跨界水生态系统保护工作，促进其生态功能和综合效益的充分发挥。

二、跨界水生态系统保护的国际条约

保护跨界水生态系统符合人类的共同利益，也反映各国对流域水生态系统的关注和对流域可持续发展的愿望。各国在开发利用流域水资源时，既要结合流域内的地形、地质、水文、气候、生态因素等，同时还要综合考虑流域内的人口、资源、经济、社会等因素，在开发和有效利用水资源的前提下，还要做好对流域内生态环境的保护工作，将水量分配利用及水质保护有效结合起来，避免带来环境污染和生态破坏问题。

（一）国际条约。就已有的国际条约来看，目前有很多国际条约对跨界水生态系统保护作出 相关规定，并确立相应的保护原则。例如，《国际水道非航行使用法公约》、《赫尔辛基公约》、《乌拉圭河规约》、《保护莱茵河公约》、《湄公河流域可持续发展合作协定》、《多瑙河保护和可持续利用合作公约》等。

（二）相关规定。《国际水道非航行使用法公约》第20条和第22条对保护和保存国际水道生态系统进行明确规定，要求尽可能维持国际水道生态系统的自然状态，并且保护和保存国际水道生态系统，为可持续发展提供必要的基础。另外，该公约还关注国际社会对生态环境的保护，就保护国际水道生态系统做出较为详细和全面的规定。例如，强调将水道作为共享自然资源，要求特别注重保护水道生态系统；就国际水道和生态系统、资源的公平、合理利用做出具体规定，但公约本身更强调对环境的保护，而不是现行利用；公约对生态系统保护和保全做出具体规定，重视污染控制和防治。《赫尔辛基公约》就跨界水体生态系统的保护、恢复、生态系统方法适用做出规定，以实现对跨界损害有效防治，重视对跨界污染监测和防治。《保护莱茵河公约》以生态系统为本位，重视跨界水生态保护。《湄公河流域可持续发展合作协定》就全面保护流域内生态系统做出详细规定，要求缔约各方保护湄公河流域环境、自然资源、水生生物，以确保流域内生态平衡，预防和减少有害污染，促进环境保护水平提高和流域环境改善。从这些规定可以看出，尽管目前就跨界水生态系统保护尚无统一的国际条约，但在一些相关的条约、公约、议定书中开始做出具体规定，这反映各国政府开始重视对跨界水生态系统的保护工作，国际社会对国际河流开发、利用和管理是大势所趋。

三、跨界水生态系统保护的具体措施

纵观《赫尔辛基公约》、《乌拉圭河规约》等相关规定，目前，保护跨界水生态系统的具体措施包括以下几个方面。这些规定在协调各国行动，保护跨界水生态系统方面发挥着积极作用。

（一）预防、减少及控制水污染。在保护跨界水生态系统方面，各国都有责任和义务，重点在预防、减少和控制水污染方面，以确保跨国河流水质不受污染，维持流域内的生态功能，使其更好发挥作用。具体来说，应该采取以下有效措施，实现对水污染的预防、减少及控制。沿岸国应该有针对性的采取措施，预防、减少和控制水污染，避免出现重大环境污染问题而导致水域受到污染和环境出现恶化情况。《赫尔辛基公约》第6、9、11、14条对此做出明确规定，并就采取的措施也做出相应规定，包括开展跨界环境影响评价、建立预警预报系统、开展联合监测等。另外，沿岸国应该加强与其他国家的协商和沟通，达成预防、减少和防治水污染协议，例如，建立共同水质目标和标准；开发预防、减少和防治水污染技术等。

（二）预防和防止外来物种入侵。沿岸国要采取相关对策，预防外来物种进入共享水域，因为这些物种的进入可能损坏水域生态系统，不仅影响周围生态环境，还可能对沿岸国带来损失。对已经侵入水域的外来物种，流域内沿岸国也应该加强协调和沟通，制定具体的应对方案，但目前流域水条约对此未做相应规定，这是今后需要改进和完善的地方。

（三）保障生态系统需水量。生态需水是为了维持生态系统功能或维持生态平衡所需的水量，国际河流必须确定流域生态需水量，以维持流域内生态系统平衡。目前相关国际条约、公约、议定书缺乏对这方面的规定，今后应该加强研究工作，预计生态需水量，从而实现对跨界水生态系统的有效保护。

（四）加强相互协作及配合。跨界水生态系统是一个综合生态系统，包括湿地、陆地、海洋、气候、生物多样性等，而保护这些领域的多边和双边协定与跨界水生态系统保护有着密切联系，为取得更好效果，应该加强相互协调及配合，促进跨界水生态系统保护水平提高。《联合国海洋法公约》、《湿地公约》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等，在保护跨界水生态系统方面，逐渐呈现出与国际水条约相互协作、配合趋势。因此，在实际工作中，应该发挥相互之间的协调及配合，促进其作用的有效发挥，更好规范和保护跨界水生态系统。

四、中国保护跨界水生态系统的国际法对策

我国国际河流众多，流域面积较广，约占陆地总面积的21%，界河长度约占全国陆地边界的1/3，出境和流入界河的年均水量占全国总水量的26%。国际流域的开发、利用和管理不仅影响区域可持续发展，还对与周边国家合作产生重要影响。但长期以来对这些问题不重视，跨界水生态系统保护仍然存在不足。为转变这种情况，今后在国际河流开发工作中，应该单独或与其他国际合作采取有效措施，重视流域生态环境保护，维持流域的自然功能和生态平衡，实现对环境污染的防治，有效保护流域内的水资源、湿地、陆地、生物多样性等。要想实现这些目标，不可能一蹴而就，也不能照搬国际条约的相关规定，而应该结合实际情况，综合采取以下国际法对策。

（一）加强信息交流，有效控制污染。为实现对跨界水生态系统的有效保护，沿岸国应该相互交流和共享水文数据等资料，为开展国际合作创造良好条件，这也是保护跨界水生态系统的基础和前提。开展跨界水资源利用和规划时，或者国际河流发生洪涝、干旱等灾害时，各国有义务交流信息。目前，我国已经与印度、越南、湄委会签署报汛信息协议，向这些国家和组织提供雅鲁藏布江、澜沧江等汛期和水文资料。同时还与俄罗斯、哈萨克斯坦建立跨界河流突发事故应急通知和报告制度。但从总体上看，信息交流制度落后，相关工作比较薄弱，尤其是信息交流制度化程度不够，紧急情况下的信息交流缺乏完善规定。今后应进一步加强与这些国家的信息交流与合作，尤其是跨界水污染事件发生后，应该建立快速信息交流制度，并单独或联合采取措施，实现对紧急事故的有效处理和应对，尽量降低事故带来的损失，有效保护跨界水生态系统。

（二）开展联合监测，预防和减轻损害。通过监测能全面掌握跨界水生态系统的基本情况，有利于防止和减轻损害。可以加强与沿岸国的交流与合作，投资先进仪器设备，培养专业的监测技术人才，建立监测网，做好水生态系统监测工作，从而更好应对突发水污染事件。目前，我国已经与俄罗斯加强跨界水质水体联合监测和保护工作，例如，2006年中俄签署《关于跨界水体水质联合监测谅解备忘录》、《关于中俄跨界水体水质联合监测计划》，双方开展联合监测的河流包括额尔古纳河、黑龙江、乌苏里江、绥芬河、兴凯湖。今后可以总结中俄两国在联合监测方面的经验，加强与朝鲜、哈萨克斯坦等国的协商与合作，开展联合监测，预防和减轻水体污染和突发事件所带来的损失。

（三）注重相互合作，保护流域生态系统。主要是加强合作，保护生物物种多样性。目前中国已经与俄罗斯加强这方面的合作，设立跨界自然保护区和生物多样性保护工作小组，中俄两国加强对乌苏里江、黑龙江、绥芬河的生物多样性保护工作。另外，中俄还签署《关于兴凯湖自然保护区协定》，将兴凯湖作为中俄共同保护的自然风景区。今后可以总结中俄在生态系统保护方面的经验，加强与朝鲜、越南、哈萨克斯坦的合作，共同保护跨界河流的生物物种多样性。

（四）采取联合行动，开展跨界环境影响评价。目前就跨界水生态系统环境影响评价这方面的工作，国际社会尚无强制性义务，但在水资源开发利用中可能会遇到跨界环境影响评价的挑战。为此，结合我国实际情况，可以采取以下对策：完善环境影响评价制度，跨界水资源开发中尽量实施跨界环境影响评价程序，加强与沿岸国合作，明确跨界环境影响评价的义务、内容和程序。

（五）签订和实施相关条约，营造良环境好氛围。关于跨界水生态系统保护，中国与邻国签订相关条约，例如，中俄《关于合理利用和保护跨界水的协定》、中哈《关于利用和保护跨界河流的合作协定》、中蒙《关于保护利用边界水协定》，但总体上讲，条约数量少，层次低，不能适应开发和利用国际河流的需要。今后应该继续与更多国家进行谈判和协商，签署双边或多边流域水条约，并明确跨界水生态系统保护原则，或设立管理委员会等，从而更加有效的保护跨界水生态系统。

五、结束语

跨界水生态系统具有重要的生态功能和作用，相关国际条约对跨界水生态保护作出相应的规定。中国在保护跨界水生态系统中，应该坚持遵循相关国际条约的规定，并采取有效对策，加强信息交流、开展联合监测、注重相互合作、采取联合行动、寻求流域生态补偿、签订和实施相关条约。从多个方方面入手，综合采取有效措施，实现对跨界水生态系统的有效保护。

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（作者单位：昆明理工大学法学院）