关于我国公租房供给模式的研究

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【摘 要】公租房制度是我国“十二五”住房保障体制的主力军，解决好民生住房问题直接关系到社会的稳定及发展。本文综述了我国现阶段公租房的供给模式及其特点，分析了其存在的问题，在此基础上引入了“地票 ”式 配建模式，并重点针对阻碍公租房建设的两座大山——土地和资金提出了相应的对策建议。

【关键词】公租房；供给模式；对策建议

1、引言

高速增长的房地产业在改善城镇居民居住条件的同时，也进一步拉大了人与人之间的贫富差距。近年来在房地产市场大量投机因素的推动下，全国大部分城市房价不断攀升，大量年轻人沦为房奴。据中国指数研究院统计，以100m2住房为例，2012年12月份全国100个城市的房价收入比为19.7：1，而合理的房价收入比应该在3：1—6：1之间，国内房价收入比严重超离。高企的房价给城市中大多数中低收入家庭、外来务工人员及新就业人员购置住宅带来了巨大的经济障碍。

近年来，随着廉租房、经济适用房建设和棚户区改造力度的逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭住房难问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足，外来务工人员居住条件也亟需改善[1]。在这种背景下公租房应运而生，公租房由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受得起的价格，向新就业职工、大学毕业生和一些从外地务工群体出租。

公租房是针对“夹心层”——既买不起经济适用房又不不能申请廉租房的住房难问题，政府所下的决策。它的出现对缓解了中低收入家庭阶段性的住房困难、抑制高企的房价、缓解现阶段房地产市场供需矛盾、完善我国现有的住房保障体系具有重要意义。

2＼我国公租房供给模式的现状分析

2.1 公租房供给建设模式

在国家大力推行保障性住房的前景下，住房市场“保障房+商品房”的供应体系已形成，随着公租房建设的不断推进，公租房已迎来了大规模建设时期。现阶段我国公租房的供给建设有几下几种模式：

2.1.1 政府主导型。即由政府划拨土地，政府投资并负责后期运营管理。

2.1.2房地产商主导型。即房地产商在拿地时，政府给予一定的优惠政策如规划提供较高容积率，适当降低楼面地价，或政府保留20%—30%的划拨土地连同出让土地一起交易，房地产开发商在商品房中配建一定比例的公租房也可单独建设，建成后面向“夹心层”出租，租金按当地公租房水平确定。

2.1.3 园区和企事业单位主导型。即园区和企事业单位可以利用自有存量土地建立公租房，建成后向本单位职工出租，也可预留一部分给政府，出租给该地区就业的低收入群体。

2.1.4 农村集体经济组织主导型。即对于一些有能力进行开发房屋的农村集体组织，可以采取自行建设公租房的模式，村民以集体建设用地入股公租房建设，租金收益按入股比例划分，村民每个月能获得固定的租金收益。如上海市2010年年底首开先例在集体建设用地上新建的联明雅苑项目。

2.1.5 运营机构主导型。即由政府组织或扶持从事公租房投资和经营管理的专业机构参与集体建设用地上公租房的建设与管理[2]。运营机构负责公租房的筹资、建设和管理，政府提供法律支持，农民集体经济组织以其建设用地入股公租房建设来获得租金或收益。

2.2 不同供给模式的特点

2.2.1 服务对象方面。不管是以何种供给建设模式建设的公租房，它们的服务对象始终一致，那就是城市中的夹心层——外来务工人员、新就业大学毕业生和城市中低收入家庭。

2.2.2产权性质方面。根据划拨土地部分土地开发成本的支付方式，公租房的产权主要有两种形式，一是独有产权（包括开发商独有和政府独有），二是共有产权——开发商和政府共有[3]。对于共有产权和政府独有产权，一定租赁期满（10年为起点）后，开发商可与政府谈判，是继续租赁还是转为商品房，如若选择后者则按届时的标准支付划拨土地出让金及开发成本，即可出售。

2.2.3 运营管理方面。公租房的运营管理不同于商品房，它独立于商品房市场而存在，公租房的运营管理有自己的系统，它的流通也仅限于“网内”。我国除了重庆和北京设有由政府主管的公租房运营管理专门机构外，其他大多数城市都没有类似的专门机构，公租房的分配管理工作分散在发改委、建设、住房委员会等多个部门[4]。

3、我国公租房供给模式中存在的问题

3.1 公租房新建速度慢，总量供给较小

各地公租房建设大多是政府划拨土地，虽然省去了土地申请等一系列手续，但公租房项目从开工建设到竣工完成投入使用，仍需耗费一定的时间，且需要投入一定的资金和土地。截至到今年上半年，全国306个城市的土地出让金收益同比增长60%，达到1.13万亿元；北京、上海、广州三地土地收益更差不多接近去年全年的水平。结合当前中国各城市的发展现状，在“土地财政”的影响下地方政府不可能大规模的划拨土地兴建公租房，下表反应近年来公租房修建的规模。

虽然近年来公租房建设比例和规模都在不断扩大，但截至2013年为止公租房计划建成总数总共才490万套，早在2010年北京市夹心层人群至少占20%-30%，上海也在20%以上，而2010年保障性住房竣工比例仅占35%，在一步到公租房就只有2.45%，近年来随着房价的快速上涨，“夹心层”群体有被扩大的趋势，公租房单靠新建，只能满足少部分群体的住房需要，不能大规模的解决“夹心层”的住房难问题。

3.2 公租房规划选址不尽合理

地方政府迫于国家政策下达的硬性指标，以及为表现积极响应国家政策，不得不划拨土地进行公租房建设，而迫于土地财政，地段越好的区域，土地经营性收益越高。大多数城市公租房的建设，都规划于城市偏远地带，交通不便，周边配套设施缺乏，虽然租金降低了，但另一方面出行成本、出行时间却翻了一倍以上，生活质量受到严重影响，而位于是中心或周边配套设施齐全区域的公租房，其租金和市场租金相差不大，有的甚至高于市价，如上海市新海湾尚景园地区，该区域租一个套内面积在70左右的房源月租金在2500左右；而建筑面积在67-72左右（去掉公摊实际面积约为60）的公租房，月租金要2540-2930元，算上去比市价还高，租金高、位置偏远是北京、上海、武汉等地公租房项目纷纷“遇冷”的主要原因，同时也造成城市“夹心层”住房难而郊区或偏远地带公租房空置的不良现象。

3.3 房地产商参与积极性不高

虽然各地都在兴起商品房配建公租房项目，但却是在各级政府做出硬性规定的前提下。如四川省《关于加快发展公共租赁住房的通知》中，就对新建商品房项目做了强制性规定，必须按3%-5%的比例配建公租房；泉州也于2011年下达通知规定，全省房地产开发项目都要按不低于住宅建筑面积10%配建公租房；上海、广州、济南等城市也分别做出了明确指示，新开工住宅项目必须按一定比例配建公租房。然而一说配建公租房，开发商拿地热情便降了温，在2011年广州最大规模的卖地会上，9宗地块8宗地块有人应价，唯一无人问津的地块就是需配建公租房的地块，而该地块地理位置优越，位于市政府重点开发的白云湖辐射范围内；无独有偶北京需配建公租房的黄金住宅地块，土地出让也暴冷，只有三家竞购者前去参加，配建公租房地块流拍情况时有发生。虽然配建公租房能享受一定程度的优惠政策，但房地产开发商都希望自己开发楼盘在定位上比较纯粹，如果在楼盘中配建公租房，势必会影响整个楼盘的档次、价格，同时也不便于日后的运营管理。公租房配建政策不能“一刀切”，并非所有新开发的商品房住宅都适合配建公租房，如高端豪宅、花园洋楼区等。

4、改善的建议

4.1 多渠道筹集房源，利用租赁市场，盘活存量房

如果单靠政府重新建设的方式，公租房在短期内的供应量恐怕不会很大。公租房要在短期内发挥其保障作用，解决广大“夹心层”的住房难问题，就必须多方式筹集公租房房源，充分利用现存房屋租赁市场，盘活城市中的大量存量房。一方面政府应面向二手房市场收购或租赁，二手房往往是由于住房者生活水平提高，住房需求水平发现变化，或移居外地等原因产生的，这些房屋一般位于周边设施成熟地带，地方政府可以在中心城区面向二手房市场长期收购或租赁符合公租房条件的房源。另一方面在许多城市小区、新开发楼盘中都存在大量闲置房屋，且房屋闲置数与房价呈现出正相关的关系。仅北京一地，在2010年其闲置房屋就多大400多万套，杭州、上海等大城市也存在大量闲置房屋。出于各方面原因，这些闲置房屋既无人居住，也没有入市流通。如果政府能通过税收等政策把做这些闲置房屋纳入公租房体系中，并将房地产市场中的大量投机者、囤房者赶出市场，那么不仅可以解决公租房房源问题，还能破解楼市调控的僵局。

4.2 引入“地票”式配建模式

“地票”从本质上来说是一种票据化的建设用地指标，通过异地“占补平衡”实现了土地这一固定资源的空间转移。高端商业住宅中，配建公租房会在一定程度上影响整个楼盘的品质及物业管理，也会削弱房地产商拿地的积极性。如何在达到配建公租房目标的同时，改变这一局面，本文认为可以引入“地票”式的配建模式（如图1），在新开工项目必须配建一定比例公租房的政策下，“配建”的地点或方式可以有所选择，开发商可以选择在项目内分散配建，也可以选择在政府划拨制定的另外地块建设，或者把配建的比例以指标置换形势，转化为像政府缴纳相应建设款，政府在另外建设。此方式即解决了楼盘品质问题，也解决了政府另建公租房的资金来源。

4.3 多渠道融资，创新公租房资金来源

与出售型的保障性住房不同，公租房作为租赁型保障房，其建设成本靠逐年收取租金回收，且在建设过程中资金投入大、利润少，不管对于政府还是投资方来说都不是最佳选择。目前公租房建设的主要资金来源仍是财政补贴，但大量的资金投入让地方政府财政入不敷出，资金已成为阻碍公租房建设的“拦路虎”。如何多渠道筹集资金，让公租房建设进入良性循环，成为摆在地方政府面前一道待解的难题。借鉴国外及我国公租房建设的融资经验，可以从以下方面入手：

4.3.1 鼓励国有地产企业参与公租房建设，发行企业债

早在2011年，国家发改委就下发了通知，要求各省市要通过发行债券，如企业债的形式募集资金用于保障性住房建设。相对于目前我国银行的贷款利率，企业债具有期限长、利率低的优势，同时在国内发行企业债限定条件比较高，能获批的企业，都是财务状况、资质等非常好的企业，其投资风险很低，收益比较稳定，是保障性住房市场融资的好工具。例如，在试水“企业债”的重庆，通过城投、地产集团等募集了94亿用于公租房建设。发行企业债，能在一定程度上缓解公租房建设的资金缺口。鼓励国有地产企业参与公租房建设，可以适当放宽公租房配建商品房比例，公租房通过租金特别是公租房中的可供出租、出售的商业房产，可以加快建设成本的回收，平衡公租房建设运营财务问题，重庆市公租房商业配套比例由最初的15%放宽到了30%，而北京住房部拟把这个比例最多放宽到45%。根据各地建设成本的不同，可因地制宜，制定相应的公租房商业配套比例，以公租房零成本持有为上限 ，弥补公租房建设的资金缺口。

4.3.2 推行公租房私募债

私募债是一种非公开定向的债务融资工具[5]，面向少数特定的投资人发行，发行范围很小，其投资者大多数为银行或保险公司等金融机构。在国外，私募已成为与银行贷款和IPO并驾齐驱的融资手段之一。在国内，继北京中关村发展集团于去年首发人才公租房私募债后，上海也在争取保障房定向私募工具试点，公租房私募成果显著，北京已有6家企业完成私募债注册发行累计发行221亿元，支持保障性住房项目26个，共计6.6万套。。但私募债并未在我国得到推广，私募债的基金管理人也大都分布在北京、上海等一线城市。对于公租房这一保障性政策，各地可由政府牵头发行一定数额的公租房私募债，相对于上交所规定的私募债期限需在3年以下，公租房私募债的期限可以适当放宽到5-10年，发行利率可低于同期发行的用于其它用途的私募债，为同期银行贷款基准利率的1-2倍。

4.4 把公租房入住率纳入地方政府的绩效考核

作为我国现阶段主打的保障性住房，公租房正从政策性口号转变为建设供应。然而城市中明明有许多“夹心层”人群居住条件恶劣、无房可住，许多城市的公租房却出现入住率极低甚至空置的现象，如去年武汉市在洪山区推出的首批公租房空置率高达76%；上海市去年推出的两个公租房项目，申请率也只有40%，更不用说后期人们的退租现象。公租房为何“叫好不叫座”？究其原因主要来自两方面，一是公租房规划不合理，项目位置偏远，周边配套设施缺乏，不但影响居民的出行也给其生活造成了不便；二是租金过高，各大城市中公租房的价格大多比市价便宜20%—30%，但租赁市场的二手房一般都已装修好并配有一定家具，整体来看，公租房并不实惠。如何提高公租房入住率，使得保障性住房发挥其保障效应？对各地公租房建设我们应该从两方面入手，其一把公租房入住率纳入地方政府的绩效考核，迫使政府考虑从建成及有效出租的角度建设公租房，而不是只图完成建设目标；其二，从城市总体规划的角度进行公租房规划，综合考虑其交通成本和生活成本，使公租房能真正落到实处，造福于民。

参考文献：

[1]住建部等.关于加快发展公共租赁住房的指导意见[Z].建保[2010]87号.

[2]赵莹.集体建设用地上建公租房问题研究[J].湖北警官学院学报，2012（8）：58-61.

[3]李峰.开发公租房：先打分，后给地[J].国土资源导刊，2010（9）：57—59.

[4]曾德珩，温晓娟.国内外公租房运营管理制度对比研究[J].城市发展研究，2012（10）：80-85.

[5]刘苏鑫.我国民间私募资金借贷监管法制制度研究[J].征信，2011（4）： 90 - 92.

作者简介：

马智利，男，山东菏泽人，重庆大学建设管理与房地产学院教授。黄心云，女，湖南益阳人，重庆大学建设管理与房地产学院2012级硕士研究生。

基金项目：

国家社会科学基金项目“我国公租房投资、建设、营运和管理机制研究”（ 12XGL012）