浅谈我国环境政策的现存问题和未来走向

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［摘要］在将近半个世纪的时间里，我国环境问题的发展和人们对环境问题的认识已经有了一个基本的框架，但是我国的环境问题依然很严重，环境污染依然不容忽视，制定合理可行的环境保护政策在现行阶段是十分重要的。本文通过回顾我国环境保护政策的产生以及对现有政策的分析，指出了我国现阶段环境政策存在的问题，针对这些现存的问题，推测出我国环境政策的未来走向。

［关键词］三大政策 八项体制 环境管理体制 环境优先

［中图分类号］X-01［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2010）11－0012－02

一、我国环境保护的基本政策

（一）产生背景

我国环境政策的原型可以认为是在20世纪50年代开始的“综合利用”运动，该运动的目的是缓解资源不足，实施节约资源与循环利用政策和植树造林活动。20世纪六七十年代，继续秉承“社会主义没有环境问题”的理念，在半封闭的状况下，发展了过去的循环利用等政策，把它作为自发性的努力而广为宣传。以这些政策思想及执行机构为基础，因政治情况或试行失误经历了几度中断与后退，在参加了1972年于斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议之后，开始建立以发达国家为样式的环境政策体系和行政机构。此时我国提出了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的方针，简称为“三十二字”方针。在1973年的第一次全国环境保护会议上被确定为环境保护的指导方针，并写进了《关于保护和改善环境的若干规定》试行草案，后来又写进了试行的《中华人民共和国环境保护法》。但是口号与观念先行，同现实存在一定差距，实效性显得不足。1983年末召开的第二次全国环境保护会议把我国环境保护事业推进到一个新的阶段。在这次会议上，环境保护被确定为我国的一项基本国策，并确定了“三同时、三统一”的环境保护方针。与此同时，又确定了预防为主、谁污染谁负责、强化管理的三项基本环境政策。

（二）环境保护基本政策的主要内容

我国环境保护的基本政策包括“预防为主，防治结合、综合治理”政策，“谁污染、谁治理”政策和“强化管理”政策，简称为环境保护的“三大政策”。这三大政策是以中国的基本国情为出发点，以解决环境问题为基本前提，在综合多年来中国环境保护实践经验和教训的基础上而制定的具有中国特色的环境保护政策。此外，我国还制定了有关环境保护的八项制度：环境影响评价、三同时、排污收费、环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排污申请登记与许可证、限期治理、集中控制等八项。其中环境保护目标责任制是我国环境保护体制的一项重大改革，明确了一个区域一个部门及至一个单位环境保护的主要责任者和责任范围，理顺了各级政府和各个部门在环境保护方面的关系，从而使改善环境质量的任务能够得到层层落实。

二、我国环境政策现存的问题

（一）环境政策与地方经济发展政策结合力度不强

我国环境政策起源于计划经济时代，逐步形成于改革开放的经济发展过程中。长期以来受管理理念经济发展的束缚，制定与实施具体的环境管理目标和环境政策是我国环境政策的重点，对环境问题的预防和解决纳入到区域经济发展战略之中的关注较少，地方环境政策的宏观意识薄弱，所以环境政策的制定落后于社会经济发展进程。

（二）环境管理体制有碍于实施地方差别化的环境政策

区域性的环境政策是环境问题的重要特点。通常环境问题具有外部性，一个地方的环境污染会影响周边地区，环境管理会超越行政区划边界。但我国现在实行的环境管理体制是以行政区划为单位的，地方环保局隶属于地方政府，使得一个有机的整体被这种行政体制分层切块，不能做到因地制宜。某些地区为谋发展而不惜损害其他地区利益，阻碍环境管理的地方保护主义现象也时常发生。此外，由于部门之间协调欠佳，跨区域环保执法的难度较大。另外，环境政策和环境管理体制不应一刀切，应基于地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度等条件的影响，不同地方的环境问题有不同的特点，环境管理应体现其特殊性。

（三）加强各类环境政策之间的相互补充和协调性

主要有三方面：1.生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行，相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不清晰以及执法实施不顺畅等问题。2.污染控制类的政策相对健全，但有关生态建设和区域性的环境政策都发展不充分；具体的环境管理制度中也存在类似问题，例如环境影响评价制度重点放在环境污染方面，而生态环境的评价意识薄弱；3.环境管理中的行政手段相对完善，但依靠市场解决环境问题的工具比较少。

（四）生态环境保护、恢复、建设等相关的补偿政策不完善

对限制开发区和禁止开发区，有效的生态建设、生态补偿的环境政策具有极大的影响。目前主要存在三方面问题：1.经济补偿政策没有因地差异，例如：退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准，但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区，植林植草的成本肯定是不同的。2.生态补偿年限太短，生态恢复是一个循序渐进极为缓慢的过程，我国目前的还生态林补助8年，还经济林补助5年，退耕还草补偿年限仅2年。由于政策的补偿年限较低，相应的候补政策没有出台，有的地方甚至出现复垦的现象。3.不合理的补偿政策加重了地方的财政负担，例如退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中，所花费的各项费用都由地方财政负担，这样增加了地方政府退耕还林的执行成本，对地方政府而言缺乏退耕还林的经济动力。而且许多地方由于财政困难，为落实退耕还林政策反而增加了一道阻隔，可以说是劳民伤财效果不佳。

（五）自然保护区的管理体制不完善，制约自然保护区的进一步发展

根据我国《自然保护区管理条例》，自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理；林业、海洋、水产、农业、水利等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。我国自然保护区的管理体制在部门管理方面存在着诸如各自为政而权力冲突、多头管理而管理权限矛盾等问题，这种分部门管理体制所引发的问题逐渐现端倪：1.分部门管理方面存在问题。我国共有两千多个自然保护区，这些自然保护区分别由国家7个部门管理。在实际管理中，每个部门都有自己的管理体制、经费来源。各行政主管部门不免从部门本位主义的角度出发，积极发展隶属于本部门的自然保护区，使得保护区的发展无法进行统一规划、重复建设、各自为政等问题日趋严重，并开始制约自然保护区的管理与保护效率。2.管理机构的设置方面存在问题。无统一的监督协调机构，管理机构性质、职能和权限不明确，自然保护区与其他类型保护的性质混为一谈。在自然保护区功能划分时，也是以经济性的保护区为主，实际划分区域时就把生态保护搁置一边。3.各部门的协调和沟通问题。具体主管部门与综合管理部门之间缺少沟通和协调，结果使这种管理体制往往导致地方利益与生态保护发生矛盾，使保护向开发妥协，极容易引发地方利益与生态保护之间的矛盾。

（六）环境保护投资利用率低

我国在环境保护投资上，主要是针对产业公害以及城市公害的消除与防治上的资金筹措管理方面。在新建扩建改建项目，纳入环境保护对策的费用上（三同时投资）；每年从管理部门和企业可利用的更新改造资金中，拿出7%用于环境保护对策（更新改造投资）；城市维持费的一部分投入环境保护对策中（城市环境投资）；企业排放污染物超出规定标准所支付的排污收费，其中的80%返回企业投入环境保护中（排污费投资）；矿产企业为消除与防止污染进行综合利用的产品（免税五年）所得利润（综合利用利润的环境投资）。而且，根据研究，整个我国通过这些管理机制所筹集的环境保护投资的资金比例是：在三同时投资上占39%、在更新改造投资上占36%、城市环境投资占9%、排污费投资占5%、综合利用利润的环境投资占1%。而且，这些在现实生活中也存在问题：放跑了赤字企业，被地方政府官员挪用和环保局开支，征收数额小，地方上没有征收排污费的决定权。

三、我国环境政策的未来走向

（一）树立“环境优先原则”的意识

坚持环境优先的原则就是要尽可能地在源头消减污染，确保实现可持续的经济社会发展。环保工作坚持环境优先，坚持以人为本，建设环境友好和生态良好的生态型社会作为总体目标。戒掉“先开发、后保护，先污染、后治理”的发展模式，按照执行者负担、受益者负担及原因者负担等原则，确定自然保护区保全及管理费用。在今后快速推进工业化和城市化的过程中，坚持环境优先的原则，在各级部门中树立环境优先原则的环保意识，对我国可持续发展的大局有着至关重要的作用。

（二）调整经济结构，把污染源降到最小

我国主要商品生产所需的能源消费量同发达国家相比高出30%～80%。这样不仅浪费能源，原材料也浪费了，这些浪费又增加了废物的排放量。解决环境问题的核心是在污染发生的源头控制住污染，而源头正是职工们工作的工厂车间。因此在工厂车间降低能源与原材料的浪费，就能减少废物的排放量。抑制浪费，本来在工厂车间就应当尽力做好，而我国企业经营管理上的欠缺，根源恰恰在于这个问题上，一些国营企业，由于工厂车间的生存管理不善，产品成本高，多数出现赤字。在我国，企业的赤字和能源与原材料的浪费和环境污染的原因都是这个。因此，我们要学习经济结构合理的国家和企业，结合我国的国情引导相应的环境政策，把污染在其源头就控制在最小和产生公害几率最小的范围内。

（三）优化能源结构，建立完善的能源立法机制

根据有关研究所的测算，如果我国以目前的能源效率，并按中等发达国家的水平来消耗一次性能源，仅一个国家就占目前世界需求的约百分之八十。当然，只要想一想伴随汽车需求的扩大所带来的石油消耗的增加，其影响确实很大，情况也极为严重。因此，我国扩大能源需求对策的关键是发展核电站。核电站的首要问题是考虑发生事故的风险，其决定因素是我国的技术水平。同发达国家相比，该技术水平并不高（日本专家说我国落后25年左右）。虽然我国已加入了国际核能机构和防止核扩散公约，还同世界上多个国家缔结了和平利用核能协议，也加入了有关核安全的公约和放射性废物的伦敦公约。但是我国有关核能的法规还不十分健全，既无核能赔偿法，也没有加入有关赔偿制度的维也纳公约。在我国的风险管理系统中，尚缺乏听取国民及媒体批评的安排。所以，建立合理的能源立法机制，以期让其有效地、长期地解决我国未来的能源危机和核能安全问题。

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