美国的游说集团和外交决策
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一、游说集团概念、性质
当我们研究美国的游说集团时,会发现对于游说集团及其相关的组织有许多不同的称谓和概念,这代表着人们对于这一概念有着不同的认识和理解。比较有代表性的称谓有三种,即"游说集团"(Lobbying Groups)或"院外集团"、"压力集团"(Pressure Groups)和利益集团(Interest Groups)。"游说"一词起源于美国国会搬到首都华盛顿以后。当时希拉德饭店曾作为国会议员的住处,那些希望向议员反映意见和看法的人,由于不能到议员开会的地方做工作,便纷纷到希拉德饭店的大堂(Lobby)里等候议员归来,找机会与国会议员谈话。后来,人们就把这种通过交谈向议员施加影响的行为称为"游说",把这些从事游说的人称为"说客".
此后,游说活动一词在 1808 年美国第 10 届国会的年刊中首次出现。
压力集团与游说集团意义基本相同,都是指为某种目的,以游说方式向政府(含国会和行政机构等部门)及相关组织施加影响和压力,试图把政策向于己有利的方向发展的群体。对于利益集团学者们对其做出了许多定义,其中英国学者格雷海姆·威尔逊(Graham K. Wilson)教授,在其着作《美国利益集团》中说道:"利益集团就是一种组织,他代表一些人或团体,因为他们有着一种或多种共同利益或者共同的信念。"美国政治学家戴维·杜鲁门(David B. Truman)认为:"利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。如果它通过和向政府任何机构提出要求,它就变成了一个政治性利益集团。"以上的定义告诉我们,游说集团与利益集团虽然非常相似,但还是存在一定的差别,利益集团的概念更为广泛。利益集团的行为方式有许多种,并不一定都以通过游说改变政府决策为主要目的,比如一些劳工组织,它的目的就是维护本劳工团体的权益,活动对象往往主要是雇主或出资人,对政府的游说只是其许多活动方式的一种。所以,虽然本文中的游说集团属于利益集团,但并不等同于利益集团。
美国的政治传统和决策体制为游说活动的繁荣和发展提供了良好的环境。游说活动在美国由来已久,在美国建国之初就业已存在,1791 年通过的美国宪法第一修正案中规定"不得制定有关剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤权利的有关法律。"虽然法条中没有出现"游说"一词,但是这已为游说集团进行活动提供了法律基础。美国三权分立的政治决策体制为游说集团提供了广阔的活动空间。这种权力分散的政治体制决定了政策制定过程中影响因素较多,许多重要决策权力分散到了国会、联邦政府部门甚至各州政府机构,这样各游说集团就有可能从多种途径对各决策部门施加影响,达到维护自己利益的目的。
游说集团之所以能在美国政治中生存发展,还因它不仅向政府游说争取利益,政府对它的依赖程度也比较高。一是,美国的选举体制决定了官员如需当选,充足的竞选经费是首当其冲的条件。随着社会的发展,竞选对经费需求日益增长,而政党能为候选人提供的资金非常有限,这样候选人就需要以游说集团为代表的组织或个人的支持和政治献金。二是,游说集团一般代表背后支持它的一部分选民的利益,这也成为政府同那个领域或地区选民联系的纽带。当政府需要制定某个与游说集团有关领域政策的时候,往往需要其提供有关数据、分析意见或选民要求等信息,有的甚至可以直接介入到立法和决策的过程中。着名的游说集团美国以色列公共事务委员会(AIPAC)就被"经常要求起草发言稿、进行立法准备工作、提供策略建议、进行研究工作、认定共同的发起人和汇集选票。"游说集团介入政府决策程度之深可见一斑。
二、美国游说集团的发展与现状
游说集团在美国有悠久的历史,它从早期的宗教团体和各类协会发展而来。
早在美国建国前,北美殖民地就已经有了 400 多个圣公会公众团体,是美国国内游说集团的形成的基础。到了十九世纪末二十世纪初,美国政治经济社会各项事业飞速发展,加之大量移民进入美国,社会各阶层各领域利益不断分化并显现出多样的利益诉求,涌现出各种各样的协会组织,例如美国劳工联盟和美国犹太人协会等团体。它们积极探索各种新方式或新技术,促进本领域发展、维护本团体利益,同时积极寻求在立法机构和行政部门进行游说,表达自己的利益诉求,他们因此形成了复杂而庞大的游说集团并迅速发展壮大。二十世纪七十年代美国进行了选举经费制度改革,政治行动委员会(PACs)迅速发展起来并获得了合法地位,它成为了游说集团以提供政治献金向政府决策施加影响的重要途径。
目前,美国已经形成了数量众多、构成复杂的游说集团。根据《协会百科全书》统计,1996 年美国就已有 2.2 万个非营利组织。
这其中很大一部分都对政府进行游说活动。当前美国游说活动呈现出以下三个特点:第一,参与游说活动的主体范围扩大化。游说活动主体从以前单纯的公众协会团体,扩大到各类企业、院校、政府机关、宗教团体和智库等各类组织,它们都积极地参与到各类游说活动中。第二,游说活动高度组织化。游说从某个组织通过个别途径对政府决策施加影响演化到了有组织、成系统、规模性的游说活动。第三,游说活动方法多样化。从单一对政府机构进行直接游说,扩大到利用公共舆论、专家学者等因素对政府决策间接游说施加影响。
当前美国的游说集团,按游说目的可以划分为四类:第一类主要目的是维护成员的经济利益,如各类工商业游说集团、农业游说集团和劳动组织等。第二类主要是寻求成员的政治、社会地位及相关利益,如妇女团体和少数族裔游说集团等。第三类主要追求公共利益,如环保、人权等游说集团。第四类是外国游说
集团,它们在美国法律允许的范围内为本国利益进行游说活动。本文主要考察的亲以色列游说集团和亲阿拉伯游说集团主要成员是犹太裔和阿拉伯裔的美国人,但是也包括其他利益相关方,所以主要应算作是第二类的少数族裔游说集团,但和工商业游说集团以及外国游说集团有密切关系。这两个游说集团的主要成员虽然是犹太裔和阿拉伯裔美国人,但是作为外国移民及后裔,不可避免的在情感和行动上倾向于维护其祖国的利益,这就导致其在游说过程中,尤其是涉及美国对外政策的游说中试图影响政策向于自己祖国有利的方向发展。 第二节 美国外交决策机构与重要影响力量
谈及美国外交决策,许多人都容易把美国拟人化,认为美国的外交决策过程是一个具有统一意志的政府机构有目的的理,这一决策模式被理论学者称'之为"理性决策模式".但美国的外交实践证明,实际的决策过程并非如此。
美国实行的是三权分立的政治体制,外交政策制定最重要的因素是作为最高决策者的总统和作为立法机构的国会,但是相关行政部门、游说集团、智库、公共舆论甚至司法机关都对外交决策在不同时机和场合都有影响力,有时甚至起到主导作用,是影响外交决策的重要因素。所以美国外交决策往往是总统、国会加之社会各方面因素政治博弈的结果。有的学者用"同心圆"(Concentric Circles)来直观的表示参与美国外交决策的各种影响力量。
一、总统及其顾问团队
根据美国《宪法》美国总统在外交上享有广泛的权力,包括作为联邦军队和民兵部队的总司令的相关权力;经参议院建议和同意,同外国缔结条约的权力;可以提名,经参议院建议和同意任命大使、公使、领事,接见各国大使和公使的权力。《宪法》的第二条第一款规定"行政权属于总统",第二条第三款规定"总统负责执行联邦法律。"这都直接或间接赋予了总统广泛的处理外交事务的权力。虽然美国的宪法和法律也从三权分立的原则分别赋予了国会和司法机关一部分外交相关权利,但是外交决策不同于国内政策制定,它往往要求高度的机密性和灵活性,有时需要根据局势变化迅速作出反应,而国会的决策过程一般是高度透明的,决策速度也远不及行政部门高效,这就势必造成了在美国外交决策中一般总统都是最重要的决定因素。总统一般通过国家安全委员会、白宫办公厅等机构提供咨询建议、辅助外交决策。尤其是国家安全委员会日益成为美国外交决策的核心,很多时候其在外交决策上的重要性甚至要超过主管外交事务的国务院。
例如尼克松总统想要改变对华政策,派国家安全事务助理基辛格秘密访华,国务卿罗杰斯事先都不知晓。所以尽管宪法和法律对总统处理外交事务上设置了制约条件,但是总统一般还是能在外交决策中发挥主导作用。
二、国会
国会是美国政体中制约行政权力最重要的力量,国会参众两院及其许多下设机构都参与到了有关的外交决策中,并发挥着重要影响。
美国《宪法》赋予国会在外交活动中主要享有以下权力:第一,批准总统缔约的权力。第二,对外交活动的调查权和监督权。第三,外交机构设立和主要官员的任命批准权。第四,外交活动经费的批准权。第五,同外国贸易的管制权。第六,宣战权。国会根据《宪法》以权力分享和权力监督的方式给予总统在外交决策尤其是执行决策上极大地制约。例如一战后的《凡尔赛和约》这一重要的国际条约就未获得美国参议院的批准,这使得美国未能成为国联的创始国,虽然国联是美国总统威尔逊所极力倡导成立的。一般国会很少不批准总统或其代表达成的条约,历史上只有 1.3%的条约未获批准,但是其在外交决策中的重要地位可见一斑,有时候甚至可谓"谋事在总统,成事在国会".
三、相关行政部门。
美国涉外行政机构众多,担负着处理日常外交事务和执行对外决策的基本职能,而且还在外交决策和相关法律制定中发挥重要作用。国务院是美国主管外交的行政机构,是外交政策制定和执行的主要机构。国防部负责美国国家安全维护国家利益,由于美国利益遍布全球,所以国防部在外交决策中也具有非常重要的作用。随着反恐问题日益突出,"9.11"后成立的国土安全部在外交决策中扮演的角色也越发重要。商务部、农业部、能源部、财政部在经济全球化和美国社会利益多元化的今天也都越来越深入的介入到国际事务之中,它们越来越多的直接或间接地参与了美国外交决策。
四、智库与媒体舆论
智库(Think Tank)又称思想库,是随着政府决策中越来越需要依赖专业化的知识和建议应运而生的。它是以公共政策为研究对象,以影响政策选择为目标的非盈利机构.它在美国外交活动中具有产生思想、储备人才、教育启发的作用,是外交决策中不容忽视的重要力量。以美国对外关系委员会(Council onForeign Relations)为代表的智库还经常参与建议,提出了包括联合国主要部分的设想、二战后的遏制政策、马歇尔计划和北约的设立等许多重要的外交政策,这些都对美国外交、乃至国际格局都产生过深远影响。
媒体已经成为民众获取国内外信息、形成舆论的主要来源,它主要通过传达舆论信息、形成舆论焦点来影响美国外交决策。一项调查显示,联邦政府的官员中,96%的人认为媒体对政策有影响,其中 56%的人认为有很大影响,可见媒体舆论已经成为美国官员制定政策时的重要参考依据。卡特总统就曾表示,他每天上班第一件事就是看新闻,然后进一步了解情况研究应对措施。一位美国国务院官员曾说:"我们每天要干的第一件事就是看《纽约时报》的国际要闻,否则我们在国务院就什么都别想干成。"可见,媒体舆论是了解国内外动态信息的主要渠道,是反应公众对外交政策态度的关键平台,是外交决策者制定政策时需考虑的重要部分五、游说集团。
游说集团对美国外交决策能够施加影响的原因主要有:第一,美国外交决策体制为游说集团活动创造了有利条件。美国的外交决策体制造成了权力中心与决策中心不同程度的分散化,行政机关与立法机关以及其他团体竞相在外交决策过程中施加影响,这就为游说集团提供了的良好的活动平台。第二,维护政治经济利益是巨大动力。全球化使得对外交往已成为国民政治经济生活的重要组成部分,各个阶层与外交政策的利益密切程度日益加深,外交决策已成为巨大政治利益的交汇和冲突点,各游说集团都想通过参与或影响外交决策,实现自己成员利益的最大化。客观条件便利和主观利益驱动,使得游说集团在美国外交决策中的活动越发频繁,它们通过各种直接或间接的游说活动来试图影响外交决策已成为普遍现象,并已成为影响美国外交决
策的重要因素。