实施煤控推动能源结构转型

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中国是世界能源消费大国，煤炭在能源消费中占主导地位。2014年，中国能源消费总量达42.6亿吨标准煤，约占全球能耗的四分之一，煤炭消费28.12亿吨标煤占全球煤耗的53%以上。同年，国家发改委、国家能源局和环境保护部三部委联合《能源行业加强大气污染防治工作方案》，明确提出控制能源消费过快增长，逐步降低煤炭消费比重，通过强化能源消费总量控制来减轻日益增长的环境压力。

此后，2015年最新修订的《大气污染防治法》要求，调整能源结构，优化煤炭使用方式，推广煤炭清洁高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重。

据不完全统计，中国目前至少已有20个省、自治区、直辖市和30多个城市制定了不同形式的煤炭消费总量控制目标，在此基础上，“十三五”期间制定和实施全国、地区和部门的煤炭消费总量控制。

“十三五”期间，中国的经济发展步入新常态，为能源部门全面改革提供了极为宝贵的战略机遇。煤炭消费总量控制规划应体现和贯穿提出的能源体系“四个革命一个合作”的理念，突出把低碳化、绿色化和循环经济作为推进现代化建设的重要取向，大幅提高能源绿色化程度，作出一系列煤控战略的顶层设计和总体部署。 各省区市的煤控规划要满足各地资源环境生态的红线约束，并制定煤炭减量化、清洁化和能源替代的省级指标。 生态红线约束原则

中国面临着来自资源、生态环境和气候变化等诸多方面的严峻挑战，煤炭消费总量控制目标的制定和实施，必须要满足土地、水资源、空气质量、公众健康、气候变化等生态红线的强力约束。

煤炭在开发和利用的过程中对公众健康的危害巨大。2012年以来，中国饱受雾霾侵袭的困扰，2015年11月底京津冀地区持续雾霾天气长达五日之久，局地PM2.5峰值浓度逼近1000μg/立方米，超出世界卫生组织标准值10μg/立方米近100倍，严重威胁公众的身体健康。

根据《中国煤炭消费总量控制方案与政策研究》课题组的测算，2012年因煤炭开发利用所产生的二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘排放量分别占全国污染物排放总量的93%、70%和67%;各地的PM2.5的空气污染中，煤炭利用和燃烧所产生的一次性PM2.5贡献率为63%，二次性PM2.5的贡献率在不同地区为51%-61%之间，均值为56%。

中国有两个煤耗高的连片区域，一片区域是北京、天津、山东、山西、河北、河南、上海、江苏、浙江、安徽;另一片区域是湖北、湖南、重庆、四川和贵州。这两个片区是空气质量区域联防联控的基础。

京津冀地区2020年煤控量应比2012年降低1.3亿吨，长三角要降低0.39亿吨以上，整个空气质量联防联控地区2020年的耗煤量应低于2012年的水平，2020年其他地区应遵循空气质量不得恶化的原则，在煤炭清洁化和末端处理上需要加大力度。

根据生态红线约束条件，中国空气质量达标任务需在十年内分两个阶段实施：到2020年空气质量明显改善，PM2.5年均值45μg/m3左右，全年二级蓝天天数大于85%;到2025年达到世界卫生组织的过渡期第一阶段目标值，PM2.5年均值35μg/m3左右。

水资源制约方面要注意到，西北部地区的煤炭产业正在提速，新开工规模 6.5亿吨/年，占全国的87%。重点建设的14个亿吨级大型煤炭基地中有6个在西部地区，其中新疆煤炭年产量到2020年将占全国总产量的两成以上。

但是西部地区水资源普遍匮乏，煤炭开发和利用进一步加剧了水资源短缺。特别是在晋陕蒙宁甘等地区，水资源供需矛盾十分突出，其原煤产量超过全国总产量的60%，而水资源占有量仅占全国总量的4.8%。宁东基地现在的煤炭消费用水总量已经超过2015年的红线指标。新疆煤炭消费用水总量与红线指标相比有一定余量，但是煤炭基地仍存在严重缺水状况。

2020年对水资源的约束比较苛刻，用水量不超过747亿立方米，煤炭消费不得高于38亿吨;2030年以后水资源的用水配额将趋于严格，严守水资源平衡。

气候变化的红线约束要求，我国二氧化碳高强度减排应向着2025年左右达峰并在2050年回落至2005年前排放水平的方向努力;与之对应，煤炭消费量到2020年应控制在40亿吨以下，到2030年下降至35亿吨以下。分区域来看，碳排放试点地区在2020年前达到峰值后开始下降;东中部发达地区在2020年后碳排放不再增长，到2025年前基本达到峰值。中西部中等发达地区在2020年后排放量增长放缓，到2025年达到平台期后碳排放下降。西部欠发达地区由于发展相对落后，二氧化碳在2030年达到峰值并下降。 建立煤控政策的合理规划

“十三五”中国工业将进入一个新时期，工业部门总体处于工业化后期，重化工产品在产量达到峰值后还有较长的一个缓慢下降的平台期。城镇化推动工业化，城镇化率的提高将维持钢铁、水泥等高耗能产品的生产。

预计2020年中国电力总装机19.2亿千瓦，发电7.47万千瓦时;7.8亿吨粗钢，26亿吨水泥，8100万箱玻璃，建筑总面积达700亿平方米。现代煤化工生产煤制气160亿立方米，煤制油1045万吨，煤制烯烃96万吨，煤制乙二醇378万吨。

根据煤控课题组测算，如实施煤炭消费总量控制政策，预计到2020年，煤炭消费量为27.2亿吨标煤（38亿吨实物量），煤炭消费将占总能耗的57.4%、石油占17.4%、天然气占10%、非化石能源占15.2%;与基准情景比较，煤炭和天然气占比变化较大，煤炭消费减少3亿吨标煤，天然气消费增加0.79亿吨标煤。煤控政策的实施能促使碳排放峰值比2025年提前若干年;在部门的情景分析中，钢铁、水泥和其他高耗煤的部门产量分别在2015年-2016年达到顶峰，但中国的制造业仍将保持相当规模的生产能力。建筑部门的增长控制在700亿平方米。电力部门的煤电装机容量2020年前达峰值为9.7亿千瓦。煤化工的发展存在着很大的不确定性。“十三五”要建立全国碳交易市场，将实施碳总量控制目标，并进行地区和部门分解。煤炭是碳排放大户，参与碳交易的六大行业（电力、建材、钢铁、建筑节能、造纸和有色金属）都是高耗煤行业。预计“十三五”总节能量达到7亿吨标煤左右，可减少二氧化碳排放约18亿吨。