从增值税改革试点谈财政政策有效性
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摘要：本文重点分析了财政政策对宏观经济调整的作用，指出财政政策的有效性除受到财政收支规模及结构合理性影响外，还取决于传导机制是否顺畅。同时，政府还需要解决好在分税制下中央和地方财权的分配，以及财政政策和货币政策组合的问题。
关键词：经济结构；财政政策；有效性
JEL分类号：H32 中图分类号：F840 文献标识码：A文章编号：1006-1428(2011)11-0005-04
随着CPI涨幅回落，通胀压力趋于缓解，国内政府开始强化使用财政政策工具来调整经济结构，今年10月相继推出三项财政政策改革：原油天然气率先从价计征资源税、沪浙粤深四省市获准开展地方政府自行发债试点、上海交通运输业和现代服务业试点营业税改增值税.同时还启动了农村义务教育学生营养改善计划。
一、财政政策对宏观经济的调整作用
着眼于总量调控的货币政策通过法定存款准备金率、再贴现、公开市场操作等工具对实体经济产生间接影响，有利于调整社会总供给和总需求的平衡，有利于控制和保持物价水平稳定。与之相比，财政政策可以直接影响微观经济主体(企业和居民)的收入和支出，在产业结构调整、内需拉动方面会更加有效。
1、推动产业结构调整。
产业结构优化升级的动力有政策支持、技术进步、市场需求等，但核心动力是企业的主动投资。是企业自发地成为经济转型的主体。财税政策就是推动企业转变投资方面的重要工具。
从税收对企业的影响来看，任何能够降低企业资本成本的税收措施，都会刺激企业的投资意愿、加大投资力度；反之则会抑制企业的投资行为。如在上世纪80年代开始实施经济转型的爱尔兰，因本土资源缺乏，决定大力发展高科技产业。爱尔兰政府推出了很多支持措施，其中的一个关键性政策就是极其优惠的公司所得税。从2003年起，爱尔兰政府对所有企业实行12.5％的所得税优惠，并不再征收其他地方税。低税率政策吸引了微软、英特尔、谷歌等一大批全球高新技术企业。
此外，加速折旧、投资减免政策也会促使企业增加投资。二战后日本经济迅速崛起的一个重要原因就是对企业实行了包括特别折旧在内的一系列税收优惠。1951年的《租税特别措施法》规定，钢铁业特定设备的折旧率在3年内可比一般折旧率提高50％：1952年的《企业合理化促进法》又使钢铁业享受到新的折旧优惠，即特定设备在购入后的第一年内按购入价格的50％进行折旧；1961年日本政府修改了机械设备的法定使用年限(平均缩短20％)，这些优惠措施对鼓励企业投资起到了积极作用。1964年，日本的粗钢产量比1950年增加了8.22倍，名列世界第三。
除发挥税收的杠杆调节作用外，政府还可以通过直接投资、财政补贴等多种手段来改善投资环境、改变企业对未来收益的预期，从而引导企业加大对高新技术等战略性产业的资源投入。例如，日本投资1.3万亿日元建设筑波科学城，德国政府投资1.9亿马克建设高科技园区。
产业结构升级需要解决的另一个问题就是淘汰落后产能。在使用行政手段的同时，通过市场化方式来迫使落后产能在市场竞争中被淘汰，如适当提高对落后产能企业产品的税收。企业成本增加、收益减少.迫使企业逐步减少产量并转向投资生产其他成本相对较低，收益相对较高的产品。很多国家和地区征收环境税以推动产业从高污染高耗能向节能环保型转变，如马来西亚为普及无铅汽油，调整了汽车燃油税，使含铅汽油的价格比无铅汽油高2％。
2、促进消费、拉动内需。
国内经济结构中存在的一个重要问题就是经济增长过于依赖投资、消费不足。近年来我国居民消费支出增长率逐年下降(见表1)。
居民消费支出取决于其收入，税收是调节居民收入水平和收入差距的有效工具。尤其是边际税率递增的个人所得税，对居民收入的影响最大。个人所得税降低了居民的可支配收入，影响到居民的消费水平。各国政府为了刺激居民消费，通常会考虑减税。由于低收入人群的边际消费倾向高。减税的重点人群是中低收入者。同时，利息税、遗产税等财产税会使未来的消费价格显得更加昂贵，有利于刺激人们增加当前的消费。此外，流转税、资源税会转嫁给消费者，造成物价水平的上涨和居民实际购买力的下降，也会影响到居民的消费支出。
金融危机爆发后，为了刺激国内内需.2009年国家陆续出台了一系列针对汽车行业的政策，包括汽车行业调整振兴规划、汽车下乡和鼓励家电、汽车“以旧换新”等政策。这类补贴政策相当于增加了居民的当期收入.有效刺激了居民的消费需求。通常每年三季度是汽车销售淡季，但2009年三季度一改往年淡季走势，汽车销量同比增长74％，且增速较二季度提升42个百分点z。
当政府增加对文教卫等民生方面的消费性支出时，可以改变居民对教育、医疗等未来大额刚性支出的预期，在当期收人不变的情况下，刺激居民增加即期消费，反之居民会减少即期消费，提高储蓄比例。
二、影响财政政策有效性的主要因素
财政政策是否有效，首先取决于选取的财政政策工具或各种工具的组合是否恰当。也就是在政府预算约束下，财政收支的规模及其结构是否合理。例如，同样是为二战筹集资金，英国和美国就选取了不同的政策工具。当时的英国受凯恩斯思想影响，认为企业投资对所得税税率并不敏感，且发行公债不利于政府财政平衡，主要借用提高企业所得税的方式来筹资，；美国实行了相对温和的税收政策，发行公债是主要筹资方式。当政府用发债来弥补赤字时，稳定的税收政策可以避免企业成本增加，使企业保持投资和生产的积极性，有利于经济的恢复。不同的财政政策导致英美两个国家在二战及战后经济发展的速度差异甚大。
其次，财政政策有效性取决于传导机制是否顺畅。财政政策传导机制是指政府借助不同的财政政策工具，通过收入分配、货币供给和价格等变量，来影响微观经济主体的消费、投资行为，以达到劳动、产品和资本市场总供给和总需求的平衡，从而实现预设的政策目标(见图1)。
在财政政策传导机制中，微观经济主体(企业和居民)能否按照政策预设的方向改变自己的行为以及行为改变的周期和程度，是影响财政政策效力的关键因素。
凯恩斯乘数理论表明，居民消费倾向对财政政策目标的实现起着关键作用。微观主体行为改变除受边际消费倾向影响外，还受到预算的约束和制度的约束。
边际消费倾向低的高收入人群的消费能力高，而边际消费倾向高的低收入人群的消费能力低，政府通过税收、财政补贴对居民收入进行再分配，进而影响全社会的消费倾向。但在总收入既定时，收入分配越不平等，社会整体的边际消费倾向变得越低，且整个社会的平均消费倾向会被拉低。从2000年到2009年.我国农村居民与城镇居民人均收入比从1：2.79扩大到1：3.33。居民收入差距的不断扩大是我国存在结构性消费不足的重要原因。
若财政政策工具无法改变微观主体(企业和居
民)预算，该政策工具对企业和居民行为的影响就会失效。理论上，个人所得税税率的降低会提高居民的可支配收入，刺激居民增加当前消费，2011年9月国内将个人所得税起征点提高到3500元、并压缩了税率档次，但在我国社会保障制度尚不健全的环境下，教育、医疗、住房、养老这些刚性支出使居民始终存在对未来生活的担忧.个人所得税调整对居民消费促进作用并不明显。
制度调整通常滞后于社会经济环境变化，原有制度的惯性作用可能使新的调控政策难以充分发挥。财政政策实施后，理论上，企业和个人应该按照收益最大化的方向来调整投资和消费行为，但现有的制度安排可能会增加他们未来的不确定性，弱化政策的激励作用。2009年政府启动四万亿元投资以刺激内需、拉动经济，但政府主要投资于基础设施建设项目，银行贷款主要流向国有企业，民营企业不但被限制进入很多领域且得不到银行贷款的支持，结果是国进民退和经济结构性矛盾的进一步恶化。一般认为，制度约束存在于市场机制不成熟的国家。但就正处于债务危机的意大利、西班牙这些市场经济发达国家来说，现有的福利制度(高福利支出)对提高税率、缩减财政支出的财政政策也形成了制度约束。
最后，外部环境的变化会改变企业和个人的预期.影响其投资与消费决策，从而影响到政策效果，因为理性的个体或企业面对政策释放的信号，总是会预测政府随后将推出的政策后，才决定其行为调整的方向和方式。
三、对财政政策有效性的进一步思考
加快经济发展方式转变是十二五期间我国经济发展的主线。这对运用财政政策工具调整经济结构提出了迫切的需求，但在这过程中，有两个问题值得注意：
一个是分税制下的中央和地方的财权分配。1994年分税制前，地方财政在总财政收入中的占比为78％.2009年已经下降到47.6％。在以GDP增长为考核目标的指挥下，在地方经济发展的压力下，土地财政成为地方政府破解财政困局的必然选择，这也是近年来房地产业畸形发展的制度根源。要实现房地产市场的理性回归，要发挥地方政府在经济结构调整中的主动性，就需要适度赋予地方政府更多财权。事实上，近期的资源税改革有利于增加地方财政收入，地方政府自行发债试点也提高了地方财政的灵活性。反之，如果中央和地方的财权分配问题未妥善处理，如营业税改增值税问题，营业税是典型的地方税种，伴随经济发展和产业升级，渐成地方财政的一大支柱(2010年上海财政收入中营业税占比超过32％)。如果不能确保地方财政收入的持续性增长，“营改增”这类有利于调整产业结构的政策就会受到地方政府的阻力。
另一个就是财政政策与其他政策的协调。我国正处于经济转型的过程中，财政政策的有效性不仅仅在于政策本身，还在于相关的货币政策、产业政策的有效性。近期通胀压力逐渐减轻，国内发展重点主要围绕“调结构、保增长”展开。这需要充分释放企业活力，但企业(尤其是中小企业)面I临着融资困难和劳动力等生产要素成本高涨的压力。为了实现宏观调控的目标.从当前的政策组合来看，近期的三年期央票停发释放出货币政策开始回归中性的信号，积极的财政政策开始转向结构优化(如结构性减税)来减轻企业负担。但财政政策与货币政策若不能有效组合，经济将会失衡。最突出的例子就是当前的欧债危机，表面上这次危机是由于希腊等国家发行过多债务以弥补高福利支出所带来的财政赤字造成的，但这些欧元区国家并无自主的货币政策，独腿的财政政策是造成欧债危机的另一深层次原因。