台湾第二次农地制度改革及启示
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[摘 要] 台湾70～80年代的第二次，主要是为了摆脱以小土地私有制为基础的小农经营，实现农业的专业化、企业化和机械化，与祖国大陆地区目前的工业化、城市化态势和农业所面临的问题相类似，研究台湾70年代的第二次农地制度改革对正在推行土地流转的大陆而言，有重要的参考价值。
[关键词] 台湾；第二次农地制度改革；启示
50年代初期，台湾当局所实施的以“耕者有其田”为目标的第一阶段农地制度改革，不仅有效地刺激了农业生产的发展，而且带动了整个经济的全面发展，完成了农业培养工业的历史性任务。但是，当这种潜能释放到一定程度，又面临着农地制度僵化、农场规模无法扩大，导致农业生产成本偏高、农业劳动生产率和农民所得偏低。70年代开始的第二次农地制度改革，重点在于谋求突破第一阶段农地制度改革所延续下来的那种土地制度所形成的瓶颈，使台湾农业得到持续发展。祖国大陆地区目前的工业化、城市化态势和农业所面临的问题，与台湾省70年代保护农业的呼声日益高涨，促进农业经营专业化、企业化和机械化，摆脱小农经济的困境情况相类似，研究台湾70年代的第二次农地制度改革有助于我们加深对的认识，并对大陆土地的改革亦可起到一些启发作用。
一、台湾第二次的背景与政策
1.台湾第二次的背景
台湾第一次（50年代一60年代），通过农地制度改革的“三步曲”，“三七五减租”、“公地放领”、“私有耕地征收与放领”为台湾实施“耕者有其田”。经过上述的三级渐进改革过程，1961年以后，私有耕地占总耕地约95%，私有耕地中自耕地占将近90%，自耕农和半自耕农约占总农户91%。[1]农民的自耕地占总耕地、自耕农户占总农户都比之前增加了约两倍。可见，台土地制度改革已基本达到“耕者有其田”的目标，实现了财富重新分配，为缩小贫富差距，繁荣农村经济奠定了基础。土地由于受到小农经济结构的制约，第一次土地产权制度改革的效应已经逐步释放，农场面积无法有效扩大与农业经营面积过小，使农业生产成本偏高，农业劳动力与农民所得偏低，台湾农业发展进入缓慢发展阶段。具体主要表现在以下几个方面：
（1）为了发展工业，牺牲农业，实施“贱谷伤农制度”。随着60年代台湾经济发展重心转向工业生产，台湾当局大力发展劳力密集型加工出口工业，相对忽视了农业生产的发展，并在某种程度上采取牺牲农业的政策，实行“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”制度，压低农产品价格，从而抑制了农业的发展，使农工发展不相适应。在工业以双位数增长的同时，农业却出现了负增长。
（2）农民的收入偏低。农民收入偏低，导致其务农意愿淡薄，大批农村青壮年劳力涌入城市，更多的农民则以兼业的方式维持生计。在专业农户中，绝大部分仍然采取个体家庭经营的方式，只有一小部分是经营规模不等的资本主义农场。兼业农基本上“离农不离村”，[2]为增加收入而就地受雇于加工制造业部门，是半农半工的劳动者。兼业农的大量增加，一方面，使广大农民的生活来源越来越依赖于非农业收入；另一方面，又使农村劳动力趋于老化和女性化，青壮年劳动力大量减少。
（3）随着工业的发展，地价在不断地上升。随着工商业的迅猛发展，60～70年代每年都有1000hm2以上的耕地被用于开辟道路、兴建工厂、商店、住宅以及公共基础设施，有的年份甚至高达5000hm2以上，致使岛内可耕地日趋减少，地价急剧上升。由于土地增值迅速，许多靠近城市的农村小土地所有者认为，将土地投入农业生产不合算，宁愿让土地废弃而不进行耕作，有的在土地投机交易的吸引下，把土地高价卖给土地投机商，以致耕地荒废和被占用的现象十分严重。据调查，仅1975年，被废弃的农地就有1.2万hm2。
2.第二次的政策（70年代-80年代）
随着农业的发展，台湾农业需要新的土地制度来适应，因此，台湾当局推行第二次，其核心是积极扩大家庭农场面积，逐渐达到适当经济规模，主要内容如下：
（1）加速农地重划，辅导小农转业。推行农地重划，就是耕地的转移与合并，农民之间以互换耕地的形式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。另外就是辅导小农转业，它要求将岛内90万hm2的土地，从分属90万农户转变为分属30万农户，即将每户平均拥有耕地从1hm2扩大至3hm2，安排60万农户、约370万农民转业。为了实现这一目标，一方面，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；另一方面，提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达成适当的经营规模。为此，台湾专门设立了“农地购置基金”，合计约新台币25亿元，以低息贷给耕地面积较小的农户，协助其购买新的耕地。每个农民可从中借钱购买3hm2的土地，每hm2耕地的贷款额度从以往新台币10万元增至30万元，凡增购的土地免纳5年的农业土地税。这一措施有助于土地所有权的转移和合并，在一定程度上扩大自耕农的耕地面积。在台湾，10年农地重划期间（1962～1971），农业生产指数上升19.6个百分点，同期农作物生产总值增长约40%，仅在1966～1971年的6年期间，农户所得增长21%左右，扭转了农业下滑的局面。1980—1986年，重划农地累计达648区，面积35万hm2，约占台湾地区适宜办理重划农地面积的80%。[3]
（2）推广共同经营，专业化经营和委托经营。共同经营分三种，第一种是合耕合营，合耕就是在生产领域进行合作，在经营、流通领域也是合作的。第二种是合耕分营，生产领域合作，经营领域、流通领域是分开的。第三种是合营分耕，在生产领域是分开的，但是在流通领域是合作的。专业化经营，就是种粮食的种粮食，种水果的种水果。委托经营，一种委托经营叫代耕，代耕是生产领域委托了，流通领域还自己做。还有一种叫代营，代营是流通领域委托了，生产领域自己做。为进一步扩大农地经营规模，政府推行多种农业经营方式，促进农业专业区发展。
（3）实现农业耕作的机械化。为配合第二次，台湾制订了农业机械化计划，至1985年，水稻整地机械化程度已达98%，插秧、收割及干燥机械化程度分别为97%、95%、65%，每hm2使用马力数约1.68马力，各项指标均超过原计划。[4]
第二次取得了有限的成效。1986年，台湾已办理购地贷款的农户累计达8305户，购地3951hm2；同年，累计组成了6061个合作农场，经营面积达到12.2万hm2，参加农户约19.5万户。1980至1986年，重划农地累计达648区，面积35万hm2；农民拖拉机拥有量从1965年的1.2万台增至1985年的6.7万台。尽管如此，台湾农地经营规模扩大却进展缓慢，只有7.84%的农户丧失了土地所有权。[5]台湾相当多的农民不愿出卖耕地，有文化和经济的双重原因。卖方认为，土地为祖业，不可以轻易处置；土地不卖，留着肯定会涨价；如果子女在城市失业，回家后有地可种，耕地等于保险金。买方认为，经营农业收益不高，买地无利可图。这种情形在相当程度上使小块土地经营凝固化，农场规模没有如改革目标所扩大仍以小农经营为主，影响了大型农业机械的普及。
二、台湾第二次的启示
1.要与社会经济发展阶段相适应
在台湾传统农业起飞阶段，政府将土地分配给农民耕种，以调动农民积极性，解放和发展农业生产力；当经济重心转向工业生产阶段，政府实行土地重划，推进农业规模化经营；当下大陆身处新型工业化转型的关键时期，也在积极探索促进土地流转，实现用地集约化、规模化和高效化的新土地制度。因此，要适应社会经济不同阶段发展的需要。
2.土地产权形式不是社会经济发展的决定性因素
土地产权的不同形式不是农业生产发展的绝对决定因素，关键要看是否有利于农业生产的发展。在台北最高的世贸中心附近的黄金地段，有一块号称台北最贵的农田，主人不卖这块农田，每天在地里种菜，旁边是现代化的高楼大厦。[6]台北政府不能只给几千块钱就强行拆迁，但归根到底，土地所有制的私有或公有只是提高农业生产力的众多手段之一，公有产权容易滋生短期行为，但私有土地制度也会造成土地规模狭小和土地投机的盛行。大陆实行土地公有制，产权主体较为模糊，然而大陆现行集体土地所有制下家庭联产承包责任制有其优越性，它既能激励农民的生产积极性，又能避免土地私有化后可能引起的贫富差距过大和社会不稳定。台湾实行土地私有制，产权主体明晰，然而也有其弊端，如政府不能有效解决土地规模狭小和土地投机盛行的问题。因此，不同形式土地产权制度成效的关键在于能否提供正确激励，促进社会经济发展。
3.推进农业适度规模经营，同时要防止由于城市化和工业化导致土地大量非农化
未来大陆的要以实现农业规模经营和实现土地的转让。规模农业是农业发展的必然，但是目前我国的土地制度和农民占有土地情况，严重阻碍了我国适度规模农业的发展。一方面是土地流转困难，另一方面是我国耕地本身总量就少，而农民数量多，农民人均占有耕地少。要加快发展适度规模农业，一是建立方便土地转让的农地制度，另一方面是加快城市化和工业化步伐，转移农民，减少农民数量。发展适度规模农业，是要改变现有土地制度，允许农民自行转让土地，转让自己的土地使用权、经营权。但是我们要知道城市化和工业化需要占用农村土地，而农村土地是有限的，也就是出现了矛盾。这就是说，一边是要转让土地推动适度规模农业发展，一边又是土地的转让可能会导致大量土地非农化，影响国家粮食安全。为此，未来一是要发展适度规模农业，台湾推广的共同经营，专业化经营和委托经营的农业经营方式大陆可以借鉴。一是防止土地大量非农化。笔者建议，我们可以学习台湾的土地分区分级制度，在我们内地也建立土地分区分级制度，在城市化和工业化进程中保护土地。
4.时需要建立配套组织保护农民的土地
台湾地区的农会是组织农民的核心，同时也是政府实施农村、农业政策的重要助手，在协调、沟通政府和农民的关系上扮演着重要角色。它接受政府的委托，宣传推广政府的政策计划，办理各项教育和生产培训，及时收集建议与意见，向政府反映农民的愿望为政府决策作参考；同时经常进行农民间的调解、沟通，以减少相互间的分歧与误会，增进组织的团结和理解。如果没有台湾的农会，台湾农民的地位不会像今天这般重要，农民的权利不会和社会其他阶层那样平等。正是因为台湾的农会制度，巩固了台湾的成果，打造了台湾特色的现代化“小农”农业模式。[7]大陆地区农村没有农民的代言人，没有农民自己的组织，没有为农民争取和保护权益的组织，导致农民利益经常受到侵害。所以，笔者建议，在未来大陆的同时，还需要，也是必须建立农民自己的组织，不同于今天的村民委员会，可以是经济组织，但有一点，必须是农民自己的，是为农民服务的组织，为农民提供技术、资金，为土地转让充当服务者角色，应该是类似台湾的农会组织。
祖国大陆农业发展从总体上说，还处于增加农业产出阶段，但在辽阔大地上区域发展差异显著。在大陆东部沿海地区及大中城市郊区，工业的发展为农村剩余劳动力提供了就业机会，使该地区的农业发展进人追求规模经营效益，以缩小工农比较利益差距的阶段。台湾在此发展阶段的经验与教训值得大陆借鉴。由于祖国大陆在建国之初选择了重工业优先发展的战略，造成了当今大陆农业的发展面临着已进入结构调整阶段，但又有大量剩余劳动力未转移的特殊困境。因此农地制度的安排在借鉴台湾经验的同时，又要考虑自身的特点。台湾农地制度改革有许多可供我们借鉴的宝贵经验，但没有可照搬的模式。
参考文献
[1] 熊萝祥.台湾纪实，[M].台北：台湾文献委员会编印，1989
[2] 黄安余.台湾及对农民就业的影响，[J].台湾农业探索，2008（6）
[3] 许经勇.从台湾省第二阶段农地制度改革的必要性与困扰引起的思考，[J].当代经济研究，1997（4）
[4] 李非.台湾的启示，[J].南风窗，2009（2）
[5] 匡萃坚.我所了解的台湾农地改革，[J].炎黄春秋，2009（9）
[6] 陈雪松.台湾及对大陆的启示，[J].南方农村，2005（1）
[7] 李昌平.台湾的土地制度，[J].三农视点，2010（1）