地方政府运行成本的特征及影响因素分析
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摘要： 政府成本问题研究是我国政府改革和政府发展的需要，是构建社会主义和谐社会的需要，地方政府成本既影响着地方政府的行政效率，也影响着党和国家在人民群众心目中的形象和位置。对地方政府成本的特征和影响因素进行分析研究，具有十分重要的意义。
1.问题的提出
在我国，随着社会主义市场经济的建立和发展、社会公共服务体系的不断完善，从事地方国家事务管理和提供公共服务的人数及政府所消耗的资源都在不断增长。据《经济研究参考》2003第34期提供的统计资料显示，我国目前共有2109个县级政府、45462个乡镇政府。2000年全国县市共实现财政收入2636亿元，县乡财政供养人口为2959万人，县乡政府行政经费占财政支出的比重1999年为11.60%，其中财政供养人员经费占整个财政预算支出的40%。研究地方政府的行政运行成本，并做好其成本控制与核算工作，对于降低其运行成本、提高其运行质量、正确处理财政分配关系都具有十分重要的意义。
2.地方政府成本的概念和内容
“地方政府”指我国目前体制下的省（自治区、直辖市）、县（市、区）及乡镇三级政权框架中的权力机构、行政机构和机构。政府之所以存在是因为它在社会政治经济生活中扮演着管理国家事务、组织社会经济和文化建设、维护社会公共秩序等重要角色，对辖区公民承担着广泛的受托责任，负责向全体公众提供安全保障、休闲娱乐、文化教育、医疗保健等方面的“公共物品”和“准公共物品”。各级地方政府在向辖区的公民和社会公众提供“公共物品”和“准公共物品”的过程中，必然会耗费一定的人力、物力、财力。根据成本会计学的基本原理，这些人、财、物的耗费都可以用货币来表现。我们把这种用货币表现的各种耗费，称之为地方政府的行政运行成本。
地方政府在运行过程中所耗费的各种资源构成其运行总成本。对这一成本构成内容按不同的标准进行划分，可以得出不同的结论。
2.1 按支出用途划分。
地方政府行政运行成本可以分为人力成本、公务成本和设施成本。其中：人力成本是政府直接为公务员的招聘、录用、使用、培训、工资福利、社会保障等所必须支付的开支；公务成本是公务人员在开展各项公务活动中的费用支出，具体由服务性支出与低值易耗品的耗费支出两部分构成，包括办公费用、交通费用、通讯费用、会议费用、招待费用、差旅考察费用等；设施成本是为公务活动提供仪器、设备、场所等设施的建设及维护费用，包括公务活动所用的房屋建筑物、计算机系统、文印系统、交通工具等设施（设备）等所有固定资产的分摊与维护费用支出。
2.2 按支出管理要求来划分可以分为经常性成本支出、专项成本支出和自筹基本建设支出。
其中：经常性成本支出是指地方政府为维护其正常运转和完成日常工作任务而发生的支出；专项成本支出是指地方政府为完成专项或特定工作任务、提供特定公共物品过程中发生的支出；自筹基本建设支出是指地方政府经依法批准用财政预算拨款以外的资金安排的基本建设支出。
2.3 按成本性态可以分为固定成本、变动成本和混合成本三种。
其中：固定成本是不受政府具体工作活动数量多少影响的成本，如一定时期内的公务人员工资支出总额等；变动成本则是随着政府具体工作活动的开展而正比例增长的成本如接待、考察费用等；混合成本是随政府具体活动增加而相应增长但又与其不完全成正比例变动关系的成本，如办公电话费用等。
3.地方政府成本的特征
地方政府作为我国与群众接触最直接、最密切的政府组织，它处于我国整个“金字塔”式组织层级的最下面，其政府成本的高低既影响着地方政府的行政效率，也影响到党和国家在人民群众心目中的形象和位置。因此，地方政府成本还具有以下特征：
3.1 微观性
地方政府成本相对于一般政府成本的宏观性，其具有一定的微观性，这主要与其所承担的具体的执行职能相关。一般而言，地方政府直接管理社会、服务社会的职能较强，但制定相应政策的职能则较弱，它是我国政府这一职能的主要执行者和体现者，也是上级政府所制定各类政策的执行者。地方政府成本也就因此而体现得更为直接，它的构成也相应地变得细化和微观。
3.2 多变性
地方政府承担着党和国家政策的具体执行职能，面对各种可能发生的事情，国家随时可能会制定相应的措施，地方政府往往难以预测，无法使政府预算达到详尽和细致，并在实际工作中为此而临时增加大量的财政预算，使其在年度间呈现出或高或低的现象。
3.3 复杂性
受地方政府工作人员的素质及组织层级的影响，地方政府成本的主要构成相对于一般政府成本的单一而显得复杂多变。如地方政府的“形象工程”、对上级官员的“进贡”、对各级各类检查人员的“迎来送往”、招商引资中的“黑洞”等不合理支出一无例外地以合法的形式被纳入政府成本，“下面群众不明白、上级官员装糊涂”就是少部分地方政府成本的写照。
4.影响地方政府行政运行成本的因素
影响地方政府成本高低的因素很多，归纳起来有两种，即外部环境因素和内部环境因素。本文主要探讨内部环境因素对地方政府成本产生的影响。
4.1 地方政府的职能范围对政府成本的影响
一般来说，地方政府的规模、结构、组织形式和管理方式都是影响其政府成本的重要内部因素。而这一切却都是由地方政府的职能所决定的。
所谓政府职能是指根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能。具体包括政治职能、经济职能和社会职能等几个方面。［１］
4.1.1政治职能
政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用［２］，由政治统法职能、保卫国家职能和民主职能三部分构成。
4.1.2经济职能
这部分职能主要包括以下几个方面:为市场经济提供制度基础、资源配置职能、分配职能、调节职能、稳定职能。
4.1.3社会职能
社会职能是指政府除了经济和文化职能之外的社会管理职能。具体包括:维护社会秩序、保证人身安全和私人财产安全、确保社会公平分配、保护环境、社会保障等具体职能。
4.2 地方政府的管理体制对政府成本的影响
地方政府的职能发挥，必须通过一定的政府机构来实现。因为政府的职能是一个完整的职能体系，所以政府组织也应是一个有机的体系。地方政府的组织机构是指各级地方政府及其所属的以办理国家行政事务为主要职责的独立组织的总称。政府机构能够依法实施行政行为，其设置由法律、法规规定，具有独立的法人资格，其执行公务时通常是以组织的名义出现的。我国各级地方政府组织体系一般包括下列各种类型的机构:领导机构、职能机构、咨询参谋机构、情报信息机构、监督反馈机构等。毋庸置疑，地方政府组织机构设置的多少及运行效率如何，无疑会对其政府成本产生直接影响。
4.3 地方政府的人员素质对政府成本的影响
地方政府机构中具体工作的完成和职能的实现是依靠公务员的工作来具体进行的。因此，公务员的政治素质、知识素质、现代观念素质及身体素质的高低、强弱不仅决定地方政府为完成其承担的具体职能所应招录公务人员具体数量的多少，而且直接影响政府成本的绝对增加。同时，高素质的公务员队伍还能提高政府的运转效率，提高表决水平，减少不合理的行政行为，杜绝因腐败而带来的成本损耗，从而使地方政府相对节约。这正反两方面对地方政府成本的降低无疑会产生积极的双重影响。
参考文献：
［1］李文良.中国政府职能转变问题报告［M］.北京：中国发展出版社，2003.2.48.
［2］齐明山.行政学导论［M］.上海：大众文艺出版社，2002.48.