分析林业使用国际贷款特征
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1985年我国首次利用世界银行贷款,27年来,林业利用国际金融组织贷款项目规模不断扩大、范围不断拓展,领域不断延伸,逐步形成了以项目建设为载体、以试点示范为带动、以消化吸收先进理念为主线、以创新发展为宗旨,全面推进林业生产力提高的发展新模式,呈现出鲜明的时代特色。
1 服务大局与先导发展相结合,项目体现了鲜明的示范性
伴随我国经济社会发展总体形势和林业功能地位发生变化,国际金融组织贷款项目目标任务和建设内容也在发生变化。每一期国际贷款项目从酝酿构思、谋划筹备到建设实施,自始至终都坚持围绕我国经济社会发展战略和林业发展长远规划,以各个历史时期我国林业中心任务为导向,在林业全局工作中确定林业国际金融组织项目地位功能和任务使命,根据不同时期林业的发展重点和优先战略,选准林业国际金融组织项目服从服务林业工作大局的突破点和着力点,从世行“林业发展项目”“大兴安岭森林火灾恢复项目”“贫困地区林业发展项目”“林业持续发展项目”“林业综合发展项目”到欧投行“生物质能源林示范项目”“碳汇林示范项目”以及亚行“西北三省区林业生态发展项目”可以看出,国际金融组织贷款项目从单一的木材和林果生产向森林生态系统建设、生物多样性保护、土地退化治理和林农增收致富等多目标转变。通过发挥国际金融组织贷款项目的资金优势、技术优势和智力优势,实行严格的系统化、规范化的项目管理,把项目建成林业相关领域具有典型性和示范性的样板工程。据统计,仅世行项目区600余个县(区)造林成活率、保存率比非项目林平均提高3%~5%,生长量平均提高15%~50%。我国已竣工的林业世行项目,均被世界银行认定为具有全球示范和推广价值的“非常满意”和“满意”项目,其中,“林业持续发展项目”世行的评价是“此项目已成为世行与国家林业局在林业方面合作的重要里程碑”。“国家造林项目”和安徽省世行项目被世界银行作为新技术转让和良好管理的典范在发展中国家推广。
2 国外贷款与国内资金相结合,项目具有鲜明的集成性
国际贷款条件相对优惠,期限较长,规模稳定,符合林业生产实际特点,是当前林业建设比较稳固的资金来源之一。林业国际金融组织项目虽然由外方提供贷款融资,但国外贷款并不“包打天下”。项目坚持内外统筹,充分调动多种资源、多个方面的积极性,实行贷款为主,国内配套、分级承担、共同融资。项目参与各方以资金纽带,联结集成为统一整体,共同建设,共同运营,利益共享、风险共担,构建了有利于发挥各方积极性的项目互助参与机制。截至2010年底,我国林业利用国际金融组织项目总投资194.5亿元,其中贷款14.1亿美元,赠款5573万美元(二者共计折合人民币107.2亿元),国内配套资金87.3亿元,占45%。通过统筹利用各类资金,国际金融组织贷款实现了投资杠杆效应,带动了国际优惠资金、国内财政资金、社会资金向林业行业聚集,有效缓解了林业建设资金短缺的矛盾。
3 生态建设与产业发展相结合,项目突显了鲜明的协调性
具有多功能、多效益是森林及林业的突出特征。在设计过程之初,项目注重林业的多功能和多效益的发挥,努力寻求国家利益、集体利益、个体利益的平衡点,推动项目经济效益与生态、社会效益的统一。通过合理安排项目建设内容,优化项目设计,在充分发挥森林生态效益基础上,合理兼顾森林的经济效益、社会效益和文化效益;在满足林农增收致富的前提下,充分照顾林业事业发展和区域社会发展稳定的需要。合理统筹项目目标,不但增强了服务林业建设总体战略的能力,而且促进了项目自主可持续发展,实现了林农得实惠、政府得生态、社会得和谐的多方共赢。林业国际金融组织项目自始以来,累计完成营造用材林、经济林和多功能防护林等各类人工林580余万hm2,单位面积蓄积量达161m3/hm2,是全国人工乔木林单位面积蓄积量的3.3倍,可增加林木蓄积5.5亿m3以上,生产木材3.91亿m3。已竣工的世行贷款项目平均增加项目区森林覆盖率2%~3%,在整个生长期内森林最大固碳量为1.4亿t,增加水源涵养量近20亿m3,每年减少水土流失近2700万t。林业国际贷款项目为项目区留下一片青山绿水的同时,为项目林农建成了一座持续增收的财富银行。
4 引进与吸收结合,项目具有鲜明的创新性
项目引进是前提,消化吸收是手段,技术管理创新是最后归宿。项目坚持引进创新,实行主体建设与国外智力引进、成果吸收与消化创新“两同步”,在贷款项目实施过程中,引入国际上先进的新理念、新机制,经过结合、消化和吸收,推动了国内林业知识创新、管理创新和技术创新。项目先后从国外引进了根型培育器、马尾松切根育苗、松树和桉树菌根化育苗、科学施肥技术和竹林垦复等一批先进适用技术,填补了相关技术领域的空白;借鉴国外先进经验,全面推广了系统工程、契约式管理、全面质量管理、社区参与的管理理念,实行了项目监理制、招投标制、绩效评价制等管理机制。率先引进了“造林模型”的成本核算办法、“分工序分级检查验收”的质量管理办法和“先垫付,验收合格后再支付”的造林报账支付办法,对我国人工造林推广全面质量管理进行了首创性的探索。这些创新理念和管理方法的运用,使资金拨付和造林成果真正挂钩,确保资金使用效率和安全性的同时,极大地强化了对造林质量的管理。据统计,林业世行贷款已竣工的4个项目,平均造林保存率94.8%,高出国家标准10多个百分点。此外,项目结合我国的国情、林情,逐步建立起财务管理、计划调控、技术培训、科研推广、环境保护、种植材料开发、信 息监测和质量管理等支持体系和与之相配套的技术规程、标准、办法,使项目实施和管理步入了规范化、标准化的轨道,为我国林业工程项目建设管理进行了成功尝试,积累了有益经验。
5 减贫增收与技能培训结合,项目体现鲜明的扶贫性
减贫是国际金融组织贷款项目的主要目标之一。“授人以鱼,不如授人以渔”。贷款项目坚持以人为本,把林农群众减贫增收作为项目实施的重要内容,通过更新林农的思想观念、改善当地生产生活条件、创造就业机会、加强生产技能培训、培植特色优势产业等综合措施,极大地调动了当地广大林农参与项目的积极性,提高了林农自主发展、持续发展的能力,大幅增加了林农收入,促进了项目区社会的和谐稳定。许多农户彻底告别了贫困,走上了致富的快车道。“国家造林项目”等4个世行项目在600多个县(市、区)实施,其中贫困县占1/3;项目实施过程中,每年可为150万林农提供就业机会,累计劳务所得近80亿元;培训林农560.1万人次。湖南省林业持续发展项目共13个项目县,其中国家级贫困县4个,省级贫困县5个,贫困县占项目县总数的69.2%,贫困农户为4148户,占项目农户总数的57.8%。通过参与项目,人均年增收2477元。项目释放出的经济效益,为贫困人口提供了稳定的收入来源。农民思想观念的更新和生产技能的提高,从根本上增强了他们自主生计和自我发展的能力。
6 项目建设与人才培养相结合,项目展示了鲜明的持续性
人才是项目建设之基,项目是人才成长之梯。林业贷款项目坚持科技先行和人才主导,强化科技和人才对项目建设的支撑作用,把人员能力建设与项目建设一并安排,同步实施,既干事又育人。林业贷款项目不仅为林业专业人员提供了广阔的创新实践舞台,而且他们素质全面提高提供了宝贵机遇。仅世行贷款“国家造林项目”等四个项目,共举办培训班8.8万期,共培训各类人员592万人次、国外学习培训900余人次,聘请18名国际专家来华开展技术咨询和培训,对遗传育种技术、树木营养与施肥技术、杨树等人工林集约经营技术、果品市场营销和病虫害防治技术等开展了279人次咨询和培训,同时,还组织国外考察6846人日,国外学习培训1.1万人日,通过长期不断的培训和实践磨练,培养了一大批熟悉国际金融组织贷款项目管理、精通专业技术的外向型人才,造就了一支素质优良、业务精湛,能力突出的项目管理队伍,为推动我国林业国际贷款项目可持续发展奠定了坚实的人才基础。