信贷政策执行情况评估机制研究
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摘要：贯彻落实信贷政策是基层人民银行的重要职能。如何引导和督促辖区金融机构贯彻执行信贷政策，疏通政策传导渠道，实现信贷政策的独立性、权威性与支持地方经济发展协调性、均衡性的统一，始终是基层人民银行不断探索的主要课题。本文结合本地区信贷政策执行情况评估工作的实践经验，从评估机制、原因分析、政策建议等角度对信贷政策执行情况评估机制进行了分析研究。
关键词：信贷政策；货币政策；执行情况：评估机制：研究
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1007-4392(2010)07-0049-04
信贷政策(Credit Policy)是指中央银行为管制信用而采取的各种方法和措施，通常包括两方面的内容：一方面中央银行要调节社会信用总量，以适应社会和经济发展的资金需要。另一方面，中央银行要调节社会信用量的构成以及信用的方向，做到合理的分配资金使社会的资金运用能发挥最大的经济效益。2008年人民银行总行《关于试点建立信贷政策导向效果评估报告制度的通知》决定在全国范围内试点建立信贷政策导向效果评估报告制度以来，此项工作已经有序地在全国人民银行系统内开展。
一、信贷政策执行情况评估机制的模式及实践
(一)信贷政策执行情况评估机制模式概述
近年来，各地基层人民银行以总行《关于试点建立信贷政策导向效果评估报告制度的通知》为依据进行了许多有益的探索，各地的评估机制也各具特色。综合来看，各地评估制度主要包括两方面内容：一是设置评估指标，主要包括选择指标和设置权重两项内容。这部分是信贷政策执行情况评估制度的核心部分，评估指标的设置决定了评估的内容。二是运用评估结果。这部分是信贷政策评估制度的激励机制，评估结果的运用方式决定了评估制度的效果。目前各地的评估制度的差异性主要体现在评估指标的设置即评估的内容上，根据评估内容的不同大致可分为专项评估模式和全面评估模式两种，
专项评估模式选择某一项或一方面的信贷政策作为评估制度的内容，在评估指标的设置上只选择与一项或一方面信贷政策有直接关联的指标作为评价指标。该模式一般用于评价扶弱类信贷政策的执行效果，通过运用评估结果推动金融机构开展扶弱类信贷业务。
全面评估模式在选择评估内容时统筹考虑了基层人民银行货币信贷工作的基本范围，在评估指标的设置上将信贷政策、货币政策、支持地方经济发展、信息反馈、配合人民银行日常工作等方面的内容纳入指标体系。在指标权重的设置上对与扶弱类信贷政策相关联的指标赋予较高的权重。该模式通盘考虑了基层人民银行货币信贷工作的整体要求，有利于疏通信贷政策在基层的传导渠道，提高基层人民银行货币信贷工作的权威性和有效性，
(二)忻州市建立信贷政策执行情况评估机制的实践
忻州市是山西省内的一个农业大市，辖区国家级贫困县和农业县较多。建立信贷政策执行情况评估机制必须结合辖区实际情况，2008年人行忻州中支在学习湖北宜昌经验的基础上，结合地方实际，制定了《忻州市金融支持社会主义新农村建设信贷政策执行效果评估办法》。该办法以综合模式为基础兼顾了专项模式的优点，在整合基层人民银行货币信贷工作内容的基础上，将辖内金融机构实施信贷政策执行情况评估的重点放在支持社会主义新农村建设上，采取了市县两级分层评估的方式，一方面调动了人民银行县支行的积极性，另一方面也兼顾了对信贷政策县域执行效果的评估，
评估办法采取百分制，在指标设置上通过对辖内农村信用社、农业银行、农业发展银行等涉农金融机构宏观调控政策落实情况、支持地方经济发展情况、支持农业生产情况、支持农村基本建设情况、支持农业服务业情况、金融机构经营情况等六大项内容的考核来衡量信贷政策在夯实农村经济基础、提升农业总体经济效益方面的效果。在具体评估时采取了“区别对待、有统有分”的做法，初步构建起了一个对国有商业银行和政策性银行的信贷政策实施情况在全市范围进行评估，对地方法人金融机构的信贷政策实施情况在县域范围进行评估的双层评估体系。办法实施两年来辖区先后有四家人民银行县支行将县域评估工作作为重点工作来抓，取得了一定成效。
采取市县分层评估，一方面是因为农村信用社县联社推动县域经济发展的作用大，经营活动也主要集中在各县范围内，由熟悉当地经济金融情况的人民银行县支行对其进行评估较为适宜。另一方面允许县支行根据当地实际对中心支行制定的评估办法进行修改补充，既可以调动县支行的工作积极性也避免了评估工作中的“一刀切”，使评估的结果更加客观准确。从实际情况来看，试点县人民银行在评估过程中均根据实际情况对办法进行了修改，这些调整使评估结果更符合该县的实际情况。
从评估结果看，辖区涉农金融机构近三年的评估结果总于良好区间，信贷投放情况与近两年来的信贷政策导向基本吻合。信贷政策执行效果评估制度也起到了疏通政策传导渠道，增强窗口指导效果的作用。推动了金融支持社会主义新农村建设，增强了农村经济活力。全市金融机构农业贷款短期余额2008年、2009年分别较年初增加7.77亿元和11.9亿元。2009年农业银行忻州市分行成立小企业金融服务中心，及时调整营销策略、积极扩大自身业务领域，金穗惠农卡发卡数和激活率在全省名列前茅，中小企业贷款投放在全省农行名列第一。农业发展银行忻州市分行累计向11家涉农中小企业发放贷款2.1亿元。2008年全市农村信用社共创建省级信用村27个，支持县域经济企业85个，可带动14035户农户实现增收。2009年共支持基地(园区)19个，涉农龙头企业92个，农民专业合作社62个，支持农村青年创业项目618个，创建示范信用村144个，有力推动了农村经济的发展。
二、当前信贷政策执行情况评估机制存在的问题
从2008年以来忻州市和其他地区基层人民银行开展信贷政策执行情况评估的情况来看，现有评估机制主要存在以下几方面的问题：
一是法律定位模糊。信贷政策权威性不足。从职能定位上看，国务院2008年底公布的人民银行三定方案中，明确了人民银行“拟订宏观信贷指导政策，承办国务院决定的信贷结构调节管理工作”的职责。但现行的《中华人民共和国中国人民银行法》没有明确确认人民银行制定和组织实施信贷政策的法律地位，影响了信贷政策的权威性。实际情况是信贷政策往往政出多门。地方政府也会干预金融机构的信贷决策。信贷政策执行过程涉及社会经济的各个方面，为推动信贷政策的顺利实施，基层人民银行与地方政府、金融监管部门搭建了众多沟通协调平台。这些平台对于促进信贷政策有效实施起到了一定作用，但由于人民银行制定信贷政策、建立和执行信贷政策执行情况评估机制的法律依据不足，政策执行的效果也受到影响。
二是政策内容较为分散，统一性不足。主要表现
在：第一，人民银行、监管部门、政府职能部门都出台信贷政策。由于人民银行与监管机构、人民银行与政府部门在阶段性目标上存在一定程度的冲突，各自出台的政策必然会发生矛盾，使金融机构无所适从。第二，现阶段中国区域经济发展不平衡。经济结构性问题突出，结构调整任务繁重。在这一背景下，信贷政策措施不断出台，政策对象范围不断扩大。政策内容也在不断变化，但从整体来看尚显分散凌乱，整体性较差、统一性欠佳。第三，目前出台的各类信贷政策多以部门规范性文件的形式出台，缺少较高立法层面的指导性法律、法规。由于信贷政策内容分散，变化较多，基层人民银行在制定信贷政策执行情况评估制度时难以达到全面性和准确性的平衡。
三是刚性调控手段较少，信贷政策的约束性较差。信贷政策的有效贯彻实施需要经济手段、法律手段和必要的行政手段支持。监管职能分离后基层人民银行在实施信贷政策时，面临任务重、手段少的困境，特别是缺乏检查监督权等刚性调控手段。在目前金融市场不发达的背景下，没有刚性调控手段为依托的“窗口指导”效果会大打折扣。基层人民银行没有信贷政策执行情况监督检查权，其结果是现有的信贷政策执行情况评估机制很大程度上要靠金融机构的自觉配合，无法对金融机构执行政策情况进行有效约束。
四是评估结果的运用方式有限，缺乏激励措施。近年来再贷款、再贴现规模大幅萎缩，业务权限上收，基层人民银行通过其引导信贷投向的作用明显下降，差别存款准备金率、特种存款工具使用权集中在总行，基层人民银行基本没有对金融机构的激励约束措施。从实践来看，现有的评估结果运用方式主要有两种。一种是通报方式。由基层人民银行以正式文件形式向地方政府、被评估金融机构的上级部门通报评估结果，必要时也可通过当地新闻媒体向社会公众公布。另一种是奖励方式，由地方财政出资对评估结果良好的金融机构进行奖励。由于现阶段地方政府对当地金融发展程度日益关注，实践中采取这种方式的地区较多，还有部分地区将通报与奖励结合起来共同运用。奖励模式虽然运用较为普遍，但由于该模式由财政出资、政府主导，这实际上是将执行信贷政策的主动权交给了地方政府，必将强化地方政府对金融机构信贷决策的干预，削弱基层人民银行执行信贷政策的独立性，扭曲信贷政策的执行效果，
五是客观性、准确性不高，评估方法还需改进。现有评估方法虽然在评估指标选取和设置权重时也综合参考了各地历史经验数据，但由于受数据的可得性和数据质量以及基层工作人员的学识水平等因素的影响，往往在指标选取特别是在设置权重时，主观因素较多。现有方法虽然有操作简单、原理清晰等优点，但指标权重受主观偏好影响大，构建的权重系统缺乏稳定性和说服力，客观性、准确性有待提高。
三、对构建信贷政策执行情况评估机制的几点建议
一是科学认识货币政策与信贷政策的关系，充分重视信贷政策的重要性。首先就总量控制而言，总行可考虑将社会信贷总额作为货币政策的中介目标之一，组建价格型中介目标和数量型中介目标相结合的中介目标体系。其次就结构调控而言，社会主义市场经济处在初级阶段，经济运行中突出的是结构性问题。国内金融市场不发达，利率尚未市场化，信贷资金的结构配置和使用效率，很大程度上决定着全社会的资金配置结构和运行效率。信贷政策发挥作用是经济发展的内在要求，其主要目标是为了改善信贷结构，促进经济结构的调整，实现社会资源的优化配置。
二是完善法律体系，提高信贷政策的权威性和统一性，明确人民银行制定执行信贷政策的主导权，首先，要从法律层面明确信贷政策由人民银行负责制定并组织实施，明确人民银行与相关部门在信贷政策管理方面的权限范围。其次，借鉴国际经验系统梳理现有信贷政策规范性文件，按内容分别立法。从西方主要经济体国家经验看，信贷政策大都以政府立法的形式出现。中国现阶段信贷政策可以按照总量类信贷政策、配合国家产业政策类信贷政策、限制类信贷政策、扶弱类信贷政策、鼓励创新类信贷政策分别加以整合，通过立法程序以国家法律或人民银行部门法规等形式出台。特别是应借鉴美国《社区再投资法》立法经验，与近年来各地建立信贷政策执行效果评估制度实践相结合，构建对金融机构执行信贷政策和支持地方经济发展的长效约束机制。
三是完善调控手段、健全激励机制，确保信贷政策执行情况评估制度的实施效果。首先。要赋予基层人民银行信贷政策执行情况监督检查权，通过必要的行政手段与“窗口指导”相结合，引导金融机构贯彻落实信贷政策，并对政策执行情况进行评估。其次，适当下放差别准备金率、特种存款等工具的权限，或是采取设立专项奖励基金等方式，完善基层人民银行对金融机构的激励措施。第三，在评估结果的运用方式上坚持以人民银行为主导，采取通报与人民银行正向激励相结合的方式，避免地方政府的影响，有效调动金融机构的积极性。引导金融机构的信贷行为。
四是统一信贷政策执行情况评估机制的基本规则，加强对基层工作人员的培训。至少以省为单位统一制订信贷政策执行情况评估制度的基本规则，建立统一的指标体系、评估标准、分值计算方法、信息披露制度等。在统一规则下，基层人民银行可根据当地实际情况对评估内容进行选择性评估。这样一来有利于信贷政策执行情况评估工作的标准化、制度化。二来有利于金融机构的跨区域横向比较，可以提高全国性金融机构总行对信贷政策效果评估制度的重视程度，并有针对性的对分支机构加强指导。至少从省级层面组织有针对性的统一培训，对信贷政策、调查方法、分析技术、监测方法等内容进行全面系统的培训。汇编相关资料下发基层评估人员，提高基层人员实际工作能力。
五是改进评估方法，提高评估结果的客观性和准确性。在选择评估指标和设置权重这两个关键环节上要将主观因素影响降低到最小，提高评估指标体系的稳定性、准确性和可信度。在选择指标时主要考虑以下因素：(1)全国或全省的平均水平；(2)当地平均水平或实际水平；(3)统计部门统计指标和监管部门监管指标：(4)历史数据及当前数据的可得性。实践中在设置权重时，主要困难是指标数量多、结构复杂，数据可得性较差、数据质量不高，客观准确地赋权较为困难。采用层次分析法(Analytical Hierar-chy Process)进行赋权。可以较好地解决这一问题。
课题主持人：朱维平
课题组成员：韩希军苏永新刘佳林