五问山东政府引导基金

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编者按：9月中下旬，《新理财》记者借山东省级股权投资引导基金备选项目推介暨参股基金管理机构座谈会召开之机，走访了山东省济南市、潍坊市、烟台市三地财政部门及部分参股基金管理人，实地采访了一些政府引导基金投资项目。三地均为山东省较早成立政府引导基金的城市，但在实际运行过程中各有侧重，对产业发展、基金规划、政策设计等方面有不同的认识。

由谁主导？

济南市科学技术局、市创新型城市建设推进委员会办公室副主任贾文涛表示，既然是政府引导基金，就必然有政策引导和产业聚焦的作用存在。比如，以济南市为例，在政策引导过程中，就是要围绕济南市中央商务区建设、水生态文明市创建、海绵城市建设等重点工作，加大政策支持力度，特别是要通过设立产业投资基金等形式撬动社会资金，政府做不了的要委托给社会去做。在产业聚焦过程中，主要是聚焦新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、先进轨道交通装备、电力装备、新材料、生物医药及高性能医疗器械等产业的发展，从中寻找济南市融入国家大的发展战略的机会。

潍坊市财政局党组成员、市国有资产运营管理中心主任刘锡田表示，为提高政府引导基金的使用效益，规范基金管理，潍坊结合实际情况，出台了《潍坊市现代产业发展基金管理办法》，组建市加快产业转型构建现代产业体系领导小组，负责政府引导基金的管理和使用。具体由市财政预算安排，投入潍坊市金融控股集团，形成市场化、专业化运作的政府性引导基金（母基金），通过合资、合伙等方式，与国内外金融机构、专业基金合作设立子基金，按照政府引导、市场主导的原则运作。

刘锡田表示，潍坊市不断明确政府引导基金的扶持重点，有效突出对产业园区、公共平台、龙头企业、科技创新、人才创业等关键领域和重点项目的支持。在原则上，财政部门不干涉基金的投入方式和投入方向。因此纵观潍坊市政府股权投资引导基金的投入模式也是五花八门，并没有特别明确的政府主导方向。

烟台市财政局副局长张云鹏表示，今年以来，烟台市政府通过压减一般竞争性领域投入、统筹整合各类资金，全市筹措资金20亿元，设立了各类政府产业引导基金。截至目前，政府引导基金出资设立的各类投资基金11只，规模达到51亿元。其中，产业发展方面的基金43亿元，科技、天使以及创业投资方面的基金8亿元。预计2017年全市基金总规模将达到700亿元。下一步，综合考虑烟台市的产业结构与资源禀赋，政府引导基金将主要投向园区建设、健康医疗、滨海旅游、现代农业、科技创投、基础设施建设等事关经济发展的重点领域和重要行业。

总而言之，三地地方财政均表示，虽然政府引导基金名为“政府”，但均为完全市场化操作，即使基金根据市场利益投向了非当地政府主要支持产业领域，只要从市场层面论证通过，并不排除投向其他领域的可能。

是否有“区域隔离”通病？

从采访到的三地政府引导基金管理人员中，记者了解到，虽然这些基金都有明显的地域色彩，但均明确表示，与其他跨区域基金相似，只要项目可行，政府引导基金是可以投向行政区划范围外的项目的。虽然比例并不大，但各地均有投入到其他城市的先例。

山东省财政厅金融与国际合作处处长李学春在采访中也表达了自己对这个问题的理解。他表示，由于各级财政的各自独立性，例如地级市向辖区县、同省地级市之间投资，应该也都算做跨地区投资。“毕竟资本是逐利的，社会资本与我们合作的前提之一，就是我们不能用行政手段来控制它，给它划出一个区域来投资，这是不对的。如果算上在辖区县、邻市等的投入，其实我们的政府引导基金的自由度相对还是很高的。”

如何避免“一窝蜂”投资？

贾文涛表示，以济南市为例，考虑到济南市本身的地域和发展优势，对政府引导基金的投向在初期就有所控制。例如，今年拟发起设立总规模不低于10亿元的济南市现代服务业投资发展基金。投资范围主要包括现代服务产业中的消费升级、金融及衍生服务、医疗健康和文化传媒等领域。重点投资现代服务业中的信息服务（互联网、通讯、计算机）、文化传媒（动漫、出版、新媒体）、教育（在线教育、职业培训）、现代物流（仓储、物流）、医疗健康服务（医疗服务、康复训练、保健）、农业服务等。

为了避免人浮于事，济南市财政局规定，该基金投资于济南市相关企业的资金不低于基金总规模的65%或者政府出资额的3倍，其余资金可在全国范围内投资现代服务业企业。

而这种方式不仅在济南，在其他地市，甚至其他省市也都有类似要求。其目的很大程度上是为了规避传统基金“轰炸蓝海”以致于快进慢出被套的风险。

张云鹏在介绍烟台市政府引导基金时也表示，为了避免出现与其他地区投资重复等情况，烟台市着重引导基金向本市的特色产业投放。

他介绍说，烟台市具有良好的健康医疗产业基础，近年来充分发挥海滨疗养和医疗资源优势，依托现有的医药健康企业、专业医疗机构和高等院校，发展医疗服务、医疗设备、健康管理等产业，结合社会资本力量共同开发，必然能够打造出具有一定影响力的区域性健康产业中心。烟台市作为财政部、商务部确定的8个养老服务产业试点地区之一，国家、省、市三级政府共同出资与有关企业成立了规模20亿元的健康养老产业基金。下一步，烟台还要征集设立首期规模10亿元的健康医疗产业投资基金，重点投向医药制造、医疗器械、医疗机构、医疗服务、康复保健等大健康产业。“而这些产业都是烟台具有得天独厚优势的产业。”

张云鹏表示，与传统意义上“无工业，不发展”不同，现代产业并不仅仅拘泥于传统工业的改造升级。“比如有一些传统工业城市根基厚重，追赶他们要花大量的人力物力财力，还不如发展自己的特色产业。”他表示，烟台农业资源丰富，品牌优势明显。农业作为烟台的传统产业，目前正在经历大规模的转型升级和集群、集约发展，资金需求非常大。下一步，政府引导基金将出资募集设立首期规模2亿元的现代水果产业基金，在此基础上再进一步扩大规模，并逐步增设现代农业发展基金、海洋渔业发展基金，重点支持农业龙头企业、水产养殖、水产品加工等。

但一些天然具有工业产业优势的城市，例如潍坊，显然也把工业转型升级放到了当地政府引导基金投向的一个重要方面。刘锡田表示，除了特色农业、新兴产业和现代服务业，潍坊政府引导基金也致力于传统产业改造提升。重点支持机械装备、汽车制造、石化盐化、纺织服装、食品加工、造纸包装等6个传统产业转型升级。

如何分配财政资金所占比例？

济南市某政府引导基金管理合伙人表示，财政资金在政府引导基金中是必要的，但一旦财政资金投入增长速度超过每年基金的盈利速度，也有可能造成财政资金在基金中总占比逐年增加。在增加到一定比例之后，则有可能会出现一系列“去市场化”风险。

记者本次走访的几个地方财政局对于这个问题有不同的看法。但总体看来，大多数财政人都不希望财政资金在政府引导基金中占到过大的比例。并表示财政资金一定是会逐年向政府引导基金中增加的，但增加的是资金总量，并非外界所传闻的是按比例逐年增加。

贾文涛表示，财政资金在政府引导基金中投入多少，主要取决于市场需求。“如果市场需求较大，例如现在的这种情况，我们也会考虑将专项资金中的更大比例投入基金中。假设今年投入25%，明年的需求更大，可能会投入30%，这不是行政手段决定的，而是市场的客观需求。”

这种投入是否有上限？各地财政人均表示，当然有。刘锡田表示，现在以潍坊为例，需要资金的产业还是远大于政府引导基金能够提供的资金量。“你也看到了，在省级项目推介会上，有那么多的项目都缺乏资金。即使是重点推介项目，很多也都得不到资金。地方政府的力量是有限度的，所以我们必须撬动更多的社会资本来一起做这些事。所以现在说投入上限这件事，是很难预估的。”

张云鹏也表示，现在的资金投入量，还远远达不到预期标准。“结合三年滚动预算编制，我市将通过继续压减一般性专项资金，统筹部分新增财力和中央、省切块下达专项资金等多种途径，加大政府引导基金注资规模，3年内全市政府引导基金规模达到40亿元，为招引设立更多的股权投资基金做好准备，奠定基础。”

退出机制如何设定？

济南市华科创业投资管理合伙人刘锋表示，政府引导基金在退出机制上和普通基金并无差别，都是采用和业界相同的“5+2”或者“7+3”等退出方式。其他地方政府引导基金负责人也均表示，既然政府引导基金采用全市场化运作机制，那么在退出机制上和普通基金不应该有区别。这几乎可以说是业界达成的共识。

但在回报系统上，由于政府引导基金的特殊性，为了吸引社会资本入驻本地及展开合作，各地都不同程度的推出了优惠政策。例如，济南市根据市政府相关规定，设立了财源建设专项资金，主要用于支持实体经济、总部经济发展、鼓励招商引资、吸引金融机构、股权投资企业落户等。对政府股权投资母基金出资的子基金，符合条件的，政府引导基金出资三年内不分红，如基金出现盈利，合作方可随时优先按协商价格回购政府股权。

无独有偶，潍坊财政也表示，政府引导基金根据子基金投资领域、投资对象、风险状况等，制定不同的出资条件和收益分配方案。其中，对主要投资种子期或初创期中小企业等风险较高、收益不确定但社会效益较好的准公共服务项目的子基金，政府引导基金可给予出资人或其他社会投资者适当让利。对主要投资成长期或成熟期企业等预期收益较高的子基金，政府引导基金坚持与出资人或其他社会投资者同等水平的回报。而烟台财政局则表示，除普遍享有的适当让利外，烟台市政府还将重点打造基金产业集聚区，促进股权投资基金集聚发展。进驻该市的投资基金，将在办公用房购置租赁、子女入学、高端人才引进等方面给予优惠和照顾。

而其他地方财政也纷纷拿出相应的优厚回报给投资人，可以预见，在不久的将来，或者就在现在，政府引导基金之间还将有多场大战。而这些“大战”，也必将为整个山东省各产业发展注入新的动力。