财政专户资金影响的途径分析及应对策略

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【摘要】伴财政专户是存放财政资金的重要载体，加强财政专户管理，规范专户资金运行，是深化预算库管理制度改革、盘活存量财政资金的关键环节。随着财政专户数量的不断扩大，财政专户资金规模急剧膨胀，流动日趋频繁，往来十分活跃，对国库统计分析、国库库存预测、货币供给调控、财政资金管理等方面都产生很大的影响，亟待研究解决。

【关键词】国库 财政专户 影响分析 对策建议

一、对国库统计分析的影响

（一）影响因素分析

从表面情况看，地方国库与财政专户之间的资金调拨方式、规模对地方国库统计分析的影响，仅表现为库款减少和某一项支出科目的增加。其实不然，目前影响地方国库与财政专户之间的资金调拨方式、规模的因素包括：一是地方国库金库支付体制。国家预算法赋予地方金库对财政的支付权利是余额内支付，即只要支付金额不超过库款余额，当地金库不得拒绝支付。二是当地财政收入的实际情况与专户资金拨付的均衡情况，入库实际数是否能及时跟上专户款项拨付进度。三是财政预算拨款凭证。无论财政支付何种款项，通用的只是“预算拨款凭证”，要素栏是日期、收、付款单位名称、账号、开户行、金额、摘要等，强调的是摘要以外的其他内容。地方国库审核的重点除凭证要素外，就是库款余额和总预算数，至于科目之间的预算，很少顾及。

（二）主要影响途径

地方国库与财政专户之间的资金调拨方式、规模对地方国库统计分析的影响途径如下：

1.库款余额充足，总预算、科目预算未超，当地财政编制预算拨款凭证正常，摘要内容反映真实，专户资金拨付在国库统计上正常反映科目支出。

2.库款余额充足，总预算未超，应列支出科目预算已超，当地财政编制预算拨款凭证正常，摘要内容以其他未超预算科目反映，专户资金拨付在国库统计上不能正常反映科目支出。

3.库款余额充足，总预算已超，应列支出科目预算已超，当地财政使用政府部门文件作为附件编制预算拨款凭证，摘要内容以其他未超预算科目反映，专户资金拨付在国库统计上不能正常反映科目支出。

4.由于社会进步，配套专户列支的资金逐年增加，造成地方国库支出刚性增加，影响统计数据。

二、对货币供给调控的影响

（一）影响货币供给规模

一方面，财政国库存款是最典型的基础货币来源，央行基础货币是货币政策实施的物质基础，假如央行基础货币不能被很好地控制，货币政策的力度和效果必将受到影响而削弱。国库库存资金作为一种动态货币资源沉淀于中央银行，其变动直接影响货币政策的执行效果。当财政资金从地方国库划入财政专户时，相当于资金从中央银行流向商业银行，变相增加了货币投放，游离于中央银行宏观调控之外。另一方面，财政专户资金作为一种财政性资金，其会计核算方法的选择直接影响商业银行的资金运用。目前商业银行将应全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算，导致财政性存款的少缴。商业银行全额划缴中央银行的财政性存款是不具备派生存款的能力的，但财政性存款转变成一般性存款后，会大量增加商业银行的可用资金来源，进一步增加中央银行对流动性管理的难度。

（二）造成存款准备金流失

商业银行缴存的财政性存款是中央银行的资金来源之一， 其余额变动是影响银行体系流动性的一个因素。根据1998 年中国人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》规定：待结算财政性款项、地方财政库款不计息，全额上缴存款准备金；金融机构中国人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款则划为一般存款。但目前商业银行在对财政性存款缴存范围的实际执行中，一般局限于商业银行国库或作为国库经收处办理国库收纳业务时形成的资金来源。而预算内和预算外财政专户均开立在银行的“一般性机关团体存款”科目下，使之变成了一般性缴存款。由于将部分全额缴存的财政专户资金纳入一般性存款的会计科目核算，只需要按比例缴存一般性存款准备金，造成了财政性存款准备金流失。

（三）弱化货币政策的效应

财政专户资金的稳定性和低成本，在当前商业银行仍以“存款立行”的经营理念主导下，成为各商业银行竞相追逐的“香饽饽”，商业银行不惜冲击账户管理制度和缴存款制度，并通过为财政部门免除基本结算费用、提供额外机器设备等不正当手段参与市场竞争，严重扰乱了正常金融秩序。而财政资金从国库大量转移到商业银行财政专户，一方面增加了人民银行宏观调控的财务成本，冲击资金市场价格形成机制，另一方面起到了事实上的货币扩张效应，削弱了人民银行货币政策的实施

三、对财政资金管理的影响

财政专户资金的流动性和灵活性为一些地方财政部门操控预算执行大开方便之门：一是用于收缴预算收入。目前，一些地方财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，同时被用于收缴预算收入，由财政部门根据预算完成情况来控制预算收入入库进度，造成大量的预算资金在财政专户沉淀。二是用于办理预算支出。有的地方财政部门通过开具拨款凭证，将预算资金从国库集中拨付到财政专户中，再通过专户分散拨给预算单位，将财政专户作为其控制预算进程的工具，形成明显的“第二国库”。三是用于调节各专户余额。个别地方财政部门在一家商业银行开立两个性质相同的专户，两个账户之间、两个账户与在他行财政专户之间经常使用转款的方式来回转移财政资金。以上可以看出，财政专户俨然成了个别财政部门操控预算执行进度的工具，削弱了财政资金管理的透明度，严重影响了国家预算执行的严肃性和真实性。

四、对策建议

（一）大力推进制度建设

应全面、系统地梳理财政缴存款政策文件，从制度上进一步明确财政性缴存款的范围、缴存程序以及违规处罚的自由裁量权行使规则，以统一、规范全国的缴存制度执行标准。以新《预算法》实施为契机，规范地方政府融资行为，通过开正门、堵邪门，消除因政府融资而开设财政专户的冲动。

（二）加强财政专户资金分析监测

全面核实，摸清家底，通过清理核实，全面掌握财政专户以及财政资金在银行业金融机构的分布情况；分门别类，重点监测，本着“兼顾一般、监控重点、动态调整、综合管理”的原则，选择一些资金流动比较频繁、资金数额较大、涵盖面广的财政资金专户进行重点监测；定期分析，掌握规律，准确把握地方政府资金的运行规律，预测财政资金变化对货币政策实施与调整带来的影响。

（三）健全财政专户资金监督管理

源头把关，依法管理，人民银行要与账户管理部门共同配合，把好新设财政专户的审批，杜绝违规开户行为。同时开展国库专项执法检查或人民银行综合执法检查，规范财政资金专户管理工作。全面彻底清理财政专户，大幅减少专户数量和资金数额。

（四）完善国库预算监督体系

把预算纳入到系统监督，各级国库切实履行监督职责，减少当地政府支配财政收入的的随意性，经人大审核的预算才能起到应有的作用，地方国库的统计分析才能真实、完整地反映。