外资并购形势日紧 发改委和商务部争审批主导权

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政策的逐渐明朗会日益平息那些关于外资并购的纷繁争议，可是新的问题又接踵而至

外资并购中资企业的审批主导权之争，正在国家发改委与商务部之间展开。

2007年2月2日，商务部外资司司长李志群和国家发改委外资司副司长王东一同在“中国经济形势和有关立法对话说明会”表示，两部委正在协同对《外商投资产业指导目录》（以下简称“《目录》”）进行修订，新的版本将会在今年上半年对外公布。

几乎同一时间，发改委宏观经济研究院突然对外透露，他们刚刚完成了一份报告（具体名称暂未定，以下暂简称“报告”），其中就外资并购和产业安全问题建议“设立一个由发改委牵头，相关部门参与的部际联合审查机制”。而此前一直主导外资并购审批的是商务部。

在报告出来后不久，与发改委研究院同属智囊性质的商务部研究院外国投资研究部主任金伯生明确指出，“此事要看国家政策的需要”，其言外之意被外界解读为“不能由发改委一家说了算”。

《目录》与报告的同时“露面”，其出发点都是在外资疯狂进入中国的态势下，防范可能威胁国家经济安全的外资垄断现象的积极措施。但其中值得关注的是，报告的建议和金伯生的观点，分别折射出站在身后的国家发改委与商务部的意志。两部委谁将主导今后的外资并购审核和批准，成为当前的一大看点。

惹事的“报告”

事实表明，是发改委宏观研究研的报告制造了发改委与商务部之间的权利相争。那么，这究竟是一份怎样的报告？

据知情人士向《IT时代周刊》透露，该报告是发改委宏观经济研究院在得到发改委的授意下执行该项目，大概始于2006年8月间，也就是“凯雷购徐工案”引发争议甚嚣尘上之时，完成于今年2月初。

在报告中，发改委宏观经济研究院的专家们对外资在相关关键性产业投资并购的具体情况和对产业安全的影响作了分析，其中对外资并购是否已经“威胁”到我国产业安全没有明确表态，但主张要“未雨绸缪”，尽快完善相关法规和行政措施，“确保关键产业不受外资控制”。

该报告指出，目前我国施行的有关外资并购的政策法规主要是针对“绿地投资”的（指外商在东道国直接设立新企业的投资方式），并不完全适用于现在风行的并购投资，有些措施甚至是与政策制定的初衷相违背的，比如对高新技术、先进技术和装备制造业等的优惠政策。而报告主张，对外资在这些方面的并购“不仅不能给予优惠鼓励，还应加强审查”。

此外，报告列出了涉及国民经济命脉的行业和关键领域。对于命脉行业，报告列出了军工国防科技、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运、金融和文化等9个行业。而对于关键领域，报告列出了重大装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计和科技等9个领域。报告建议，今后对这18个行业和领域内的重大外商投资项目要重点审查，这一名单与2006年12月由国资委的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中所列行业基本一致。

此外，针对外资并购涉及的基础性和支柱性产业领域，报告特别建议要列出这些产业内的骨干企业和行业“排头兵”的保护名单，直接保护，“从严审查”。同时报告称这一保护名单在具体操作时不宜固化，应当根据企业竞争力的变化，3~5年调整一次。

最后，在法律体系方面，报告认为需要对《目录》和外资并购规定进行修补，尽快出台反垄断法，依法阻止控制性并购行为。

各不相让

在旁观者看来，“报告”的确突显了发改委所能发挥的作用。

“报告”认为，我国对外商投资、并购的管理现在处于多头分散的状态，涉及众多部门，部门间的职责分工也不利于维护产业安全和国家经济安全。为此，报告明确提出“应该改变由商务部作为实际上的外资并购投资主管部门的做法，对监督和管理权进行适度、有效的整合与集中”。因此，发改委研究院给出的建议是“成立一个由发改委牵头，相关部门参与组成常设的‘外商投资联合审查委员会’”，并指称在“具体形式可以参照美国的‘外国对美投资审查委员会’，依靠行政审核来保护产业安全”。

据相关人士介绍，我国现行政策中，对外资直接投资的管理主要有2个关节：一个是对外商投资项目的核准，由发改委负责；另一个是对外资企业设立以及合同、章程的程序性核准，由商务部负责。但由于这种分工主要是针对“绿地投资”和涉及固定资产投资的项目的，而对于并购投资项目、特别是那些不涉及固定资产投资的项目，比如服务贸易，则不需要经过发改委的项目审核或审批环节。

发改委系统的一位专家告诉《IT时代周刊》：“作为投资主管部门，发改委的项目审核主要是从经济安全、合理开发资源、保护生态环境、保障公共利益、防止出现垄断以及市场准入等方面考虑。”而外资并购脱离了这方面的审核，就缺少了产业和经济安全方面的“保护屏障”。

2006年9月8日，商务部等6部委联合颁布实施了《关于外国投资者并购境内企业的规定》，该文件要求涉及重点行业、驰名商标、中华老字号和可能影响国家经济安全的外资并购，都应当主动向商务部申报。未予申报的，商务部审查可以采取否决措施。

不易为行业注意的是，参与制定这个新规的6部委中居然没有发改委。这种分工因而受到上述发改委系统专家的质疑，他指出，这意味着商务部成为了国家管理外资并购行为和批准外资并购项目的主管部门和审批部门，而发改委被置之度外。“可实际上，发改委作为众多行业的投资主管部门，对技术和产业发展趋势，对行业龙头企业的经营情况都更熟悉一些，也更了解并购项目对产业安全的影响。”这位专家说。

对于外资并购的审批权，有金融学专家认为，商务部虽然拥有对外资并购的审批权，但在具体操作时，如果并购涉及到反垄断审核，一般会由发改委、工商总局和商务部等部门共同参与；而如果涉及国企以及上市公司的并购，则还需要国资委、证监会等多个部门协调。

来自商务部下属机构的专家也表达了类似看法，他认为一直以来对于外资并购的审查，都不是商务部一家说了算，每次都需要各部委的参与。商务部研究院外国投资研究部主任金伯生进一步对此举例说：“比方说涉及金融并购的离不开财政部和银监会，涉及国企并购的离不开国资委，涉及上市公司的离不开证监会。”

对于报告建议设立由发改委牵头的联合审查机制，金伯生承认现行的并购审查机制确实需要完善，其中的主要问题是效率太低。金伯生说：“并购是一种相对来说短平快的投资方式，需要简便高效的审查机制，如果时间拖太长，不利于发挥这种外资利用方式的作用。”他同时表示，外资并购审查机制由目前的“松散式”走向“紧密型”的改革方向是明确的，但具体方案还在探讨过程中，是成立外资并购审查委员会还是其它的选择，需要各部委取得共识。

第4次修订《目录》

虽说商务部与国家发改委正就“外资并购审批权”的主导权而暗中较劲，必须修改当前的“目录”则是双方达成的共识，两部委也正在协同对《目录》进行修订。这已经是第4次修改了。

中国首次“目录”是在1995年6月，此间经历过2次修改，目前使用的《目录》正是2004年11月30日的第3次修订版。

《IT时代周刊》从知情人士处获悉，正在修订的版本将保留原《目录》中对外商投资领域分为鼓励、限制和禁止3大类内容的格局，但会根据新的情况对具体行业进行调整。

此外，据王东透露，此次对《目录》的修改进行了大量的调研工作。因为2004年版本附件中的部分内容在中国结束入世5年过渡期后已作废，此次会根据入世的情况进行修改，而且对鼓励类的外商投资可能要增加内容，适当进行调整。关于调整的具体内容，此前商务部已经明确表示，未来5年中国将会重点鼓励外资投向高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业等5大产业。

王东还表示，目前政府在审批外资并购时考虑的内容包括国家产业安全、资源合理使用情况，诸如土地和环境、国家生产力布局、当地的技术规定以及资本项下的有关规定。