应对城市突发强降雨管理对策
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2012年7月8日3时至10日8时，连云港市普降大暴雨，市区降雨量307.9mm，最大点雨量凤凰嘴440.6mm，据该市临洪站历史暴雨数据显示，该站最大24h雨量296.6mm，历史排位第一。市区80%地区积水深25～30cm，低洼居民区深达70cm。海州水厂因泵房被淹，一度停止供水达数十小时。本次降雨共造成连云港市150多万人受灾，部分公路、供电中断，一些堤防、水闸损坏，直接经济损失27.49亿元。灾害发生后，省、市及时采取应对措施，全力组织抢排工作，确保群众生命财产安全。为防止沂沭泗地区下泄洪水加重连云港地区内涝，省防指采取“错峰控量、分流减压、拦蓄尾水”措施，合理调度上游来水，将沭河上游来水由东调新沭河改为南下新沂河入海，防止石梁河水库水位过快上涨，腾出时间将新沭河行洪能力全部留给连云港市区排涝，减轻连云港市区排涝压力。连云港市紧急实施“外水外排、高水高排、低水低排、低洼积水抽排”的抢排方案，迅速调度大浦水利枢纽以200m3/s进行自排和80m3/s强排，组织沿海口门抢潮排水，所有排涝泵站全部开足马力，并调集160多台套临时机泵突击抢排。经过11h的抢排，市区河道水位趋于正常，道路积水全部排除，大部分农田涝水先后排出，城市生产生活秩序恢复正常。但同时也反映出该市城市防洪除涝设施建设与城市化进程尚有差距。2012年受第11号台风“海葵”倒槽和北方冷空气共同作用，8月10日，淮北响水、灌云、灌南等地遭受特大暴雨袭击，其中响水县城降雨量最大，最大雨量点5～17时达510.4mm，超过响水县“2000.8.30”暴雨强度。城区全部受淹，最大水深达1.5m，沿街大部分商铺进水，开发区企业受淹，县城自来水厂一度被迫停水，全县14个镇区40.5万人受灾，造成直接经济损失5亿元以上。雨涝发生后，省、市、县3级迅速联动，紧急调运50台套移动机泵、3艘冲锋舟支持响水县抗击雨涝灾害，调度相关水利工程全力抢潮排水支持地方排涝。盐城市派出专门工作组进驻响水县组织开展防御与应对工作，调度灌河沿线涵闸和县城排涝泵站全力抢排涝水。响水县紧急启动Ⅰ级应急响应，全面落实应急措施，各级干部全部到岗到位、一线作战，全县组织1万余人、1000多台套机械抢排涝水，不到2天时间县城积水全部排完、基本恢复正常生产生活秩序，农村积水也随后全部排除。但也暴露出，该地区存在城市地下管网标准偏低，应急管理和抢排能力有待提高等问题。近年江苏部分城市先后发生的几次突发强降雨，虽然依靠多年建成的水利基础设施发挥的关键性作用，没有造成人员伤亡和重大经济社会损失，但也暴露出城市防洪排涝和应对管理方面存在的一些问题和不足。
（1）新城防洪排涝基础设施规划建设严重滞后。“十一五”以来，江苏工业化、城市化发展明显加速，城市新区、各类经济开发区建设规模成倍扩张，许多城市新区和开发区没有系统的水利防洪排涝管网设施建设规划，甚至没有防洪排涝专业管理部门，防洪排涝基础设施建设严重滞后城市拓展速度，同时城市一些骨干河道多年未整治，淤积严重，大量河道被侵占填埋，严重削弱内部雨水调蓄能力。（2）城市地下管网工程标准明显偏低、地面透水性下降。目前，江苏各地城市地下排水管网排涝标准一般为1年一遇至5年一遇，与20年一遇的国家标准差距甚远。特别是许多老城区地下管网老化、破损，排水受堵；一些地方在老城改造中，原有排水管网已被破坏，新建的下水网管又不配套，一旦遭遇强降雨，难以发挥应有的功能作用。同时城市建筑物、道路等地面硬质化使城市不透水面积占比大幅增加，地面透水系数降低，形成径流系数和流量加倍，水流峰值出现时间提前，也人为加剧了城市排水系统的负担，造成城市雨水易积易涝。（3）应急管理预案和抢险能力不足。一些城市对防洪排涝应急预案并未真正落实，或已有预案但多年未修订、未更新，预案针对性、可操作性缺失；城市防洪和排涝工程缺乏专业管理和维护，应急抢险队伍和机动抢排装备不足；许多地下公共空间突发性水灾的应对措施缺乏针对性；部分中小城镇防洪排涝的工程体系和管理体系更是严重缺乏。（4）部分城市防洪排涝管理职能混乱。目前，全省部分城市的防洪排涝工作仍由多部门负责，城市的防洪主要由水利部门负责，城市内部的防洪排涝工作则主要由建设部门负责，无形中将城市防外洪与排内涝分割管理，加上牵涉的管理机构多，造成职能交叉、权责不清，导致城市防洪与排涝规划、建设衔接不畅，管理脱节，指挥调度不统一，给城市防洪排涝工作带来困难。
（1）开展新一轮城市防洪排涝规划编制。城市防洪排涝规划是城市总体规划中的专业规划，服务于城市总体布局，因此，城市总体建设规划应充分考虑城市的防洪、排水和供水、蓄水等问题。为解决当前城市防洪排涝存在薄弱环节，必须抓紧启动新一轮城市防洪排涝工程规划，并列为城市重要专业规划管理，为全面加强城市河湖水域管理和防洪排涝工程建设提供科学依据。（2）理顺城市防洪排涝管理体制。按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》有关规定，理顺城市河湖管理体制，明确由水利部门统一实施城市河湖管理和治理；理顺城市防洪排涝指挥体系，实行城市、农村防洪排涝工作的统一指挥，切实解决城市河湖治理和保护不落实、防洪排涝指挥不统一的问题。（3）细化完善城市突发强降雨应急排涝预案。在认真总结近年应对突发性强降雨经验教训和摸清城市基础设施配套建设、水系、工情等变化基础上，针对可能发生的各种量级的降雨，进一步细化完善防洪排涝应急管理预案内容和工作流程，明确城市防洪排涝预警预报、应急响应和部门联动机制，强化工程调度、机泵出动、经费保障等各种具体预防对策和措施，实现对强降雨的积极、主动防御。（4）加强城市防洪排涝基础设施建设。高标准的城市水利工程体系是抗御洪涝灾害的重要物质基础。要以城市防洪排涝规划为依据，切实加大投入，加快城市水利工程体系建设，使重点城市的防洪排涝标准尽快达到国家标准。城市防洪排涝工程建设要与改善城市水环境和城市景观有机结合，并与加强非工程措施建设有机结合，充分发挥城市防洪排涝工程的综合功能效益。（5）强化城市突发强降雨应急管理能力建设。健全城市防洪排涝指挥组织体系，在将城市水系和供排水管网等基础配套设施建管权交由水利部门基础上，明确各地政府防汛指挥机构统一领导、组织城市防洪排涝工作，处置城市突发强降雨等应急事务；城建（市政）、交通、民政、电力、卫生等成员单位按照各自职能，各司其职，协调联动，共同做好城市防洪除涝排水工作，确保防洪排涝、应急抢险和各项救灾工作安全、有序开展。加大气象、水文、防汛监测预警预报系统建设，增强预报的准确率和时效性。扎实细致做好汛前检查，及时疏浚城市内外河道和雨水管网，检验水闸泵站、强排机泵等是否运行正常，确保涝水排除通道通畅。强化应急排涝队伍和装备建设，定期组织城市抢排演练，加强车辆、机泵等排涝设备养护，及时增补排涝物资，切实增强应急处置的专业保障能力。
本文作者：王建郑福寿傅亮工作单位：江苏省防汛防旱指挥部办公室