政府在中小企业信用担保体系中的行为分析

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摘 要：在世界各国，中小企业都对国民经济的发展起到了很重要的推动作用，但是中小企业在资本市场上的融资困难问题却一直困扰并阻碍着其发展的速度，这种现状使得各国政府越来越重视中小企业的融资问题，因而解决中小企业融资难就成为政府的重要职责之一，各国纷纷建立了适合各自国民经济发展的中小企业信贷支持制度，对中小企业发展采用不同的方法措施进行资金扶持，以加速中小企业的持续健康的发展，其中建立健全的中小企业信用担保体系是最普遍的措施。而且，从世界各国中小企业信用担保的发展历程看，不约而同地能发现一条规律：中小企业信用担保体系的重要发起者和推动者始终是各国政府。

关键词：中小企业；信用担保；行为分析

中图分类号：F830.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0147-02

一、中小企业信用担保中的政府角色定位

1.政府是资金供给的主体。中小企业信用担保是为弥补市场失灵而存在，它所承担的风险是商业机构不愿或无法承担的，这决定了信用担保资金出资主体应当是政府。而且，只有政府持续的出资才能保证信用担保机构的持续稳定经营，同时，政府是企业税收的主体，政府出资的信用担保机构通过担保的杠杆效应支持中小企业的发展，而中小企业发展反过来又扩大了税源，政府也是最大的受益者之一。

2.政府是制度供给的主体。政府作为制度供给的主体，可以对中小企业信用担保进行立法，为中小企业信用担保的正常运行提供法律保障。一方面，政府利用法律来调整中小企业信用担保有关各方的利益关系，引导中小企业信用担保在市场经济体制下运作，另一方面，法律又成为政府干预中小企业信用担保的手段，使政府在法律允许的范围内干预和管理中小企业信用担保。

3.政府是监督管理的主体。政府监督管理就是主管部门对中小企业信用担保机构的担保运作情况和实际效果进行评价和审核，以便有效地防范、控制和化解经营风险，同时也为担保机构提高运作能力和运作效率提供参照标准和发展方向，保证担保业的可持续发展。

4.政府是组织协调的主体。中小企业信用担保在中国尚属新生事物，同其他利益主体的良好互动关系还没有有效的建立起来，迫切需要政府利用自身的优势，协调担保机构与社会其他部门的关系，为中小企业信用担保的发展创造良好的环境。

二、政府在中小企业信用担保中的作用

中小企业信用担保的目的在于通过优化资金资源配置，改善中小型企业的融资环境，增加中小型企业的融资能力，这将有利于增加就业机会，增加税收和增加出口创汇，并有利于提高技术进步对国民经济发展的贡献率，改变经济增长方式。由此可见，中小企业信用担保具有较强的正外部效应。

在市场经济中，最有效的产品供给方式是私人产品由市场提供，公共产品由公共提供。私人产品因其竞争和排他特性，依靠市场这只“看不见的手”就可以实现资源的优化配置，政府只需保持契约的有效履行，维护经济秩序即可。然而，公共产品必须借助政府这只“看得见的手”，采取公共提供的方式，才能达到社会资源的优化配置。中小企业信用担保具有较强的公共产品属性决定了它的供给采取政府提供就更为有效。

当然，中小企业信用担保并不是纯粹的公共物品，因此，在实际的运行过程中，中小企业信用担保在政府提供的同时，通过市场化运作，不是通过免费提供，而是向符合条件的中小企业以收费的方式提供。这些市场化的运作虽然导致能无法全部弥补了效率损失，但却使中小企业信用担保更有效率的发挥作用。

三、政府在信用担保体系中政府行为中存在的问题

1.各级政府认知不一。经济转轨时期，银行在现有环境下硬约束很强，各级政府很难像以前一样干涉银行的业务，同时地方政府在地方利益和政绩影响下具有强烈的投资欲望和对商业银行极强的资金需求，他们组建担保公司有一定的积极性，从而发挥信用担保机构“四两拨千金”的优势，重新撬动银行的资金。但又担心背上新的财政包袱，对设立中小企业担保机构存在着种种顾虑，政府支持大多是在一次性的财政资金投入上，认为建立信用担保机构扶持中小企业，政府只是引导作用，信用担保体系应以民间资金为主体，完全实行市场化操作，因此，几乎没有形成制度性、经常性的扶持和促进措施。例如，受广东国际信托投资公司破产事件影响，2001年9月广东省政府下发的《关于地方各级政府暂停设立中小企业信用担保机构的通知》中指出：各市和省府直属有关部门立即停止设立新的中小企业信用担保机构：本通知下发前，个别地方已经设立的由政府或政府部门出资为主的中小企业信用担保机构应立即暂停新的担保业务，并按行政隶属关系由地方政府组织进行规范、脱钩、转制或撤销，妥善处置；山东省政府2003年1月下发的《山东省人民政府办公厅关于建立和完善信用担保体系促进中小企业发展的意见》中指出：建立以商业性担保机构为主体，政策性、互担保机构为补充的担保体系，强调以企业投入为主体。明显与1999年原国家经贸委的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》中提出的建立“一体两翼三层”的中小企业信用担保体系有较大的差异。

2.政府出资分散。中国各级财政出资的中小企业信用担保资金已达到一定的规模，且近年来稳定在120亿以上。除此之外，政府还在住房置业担保、下岗失业人员小额贷款担保等方面有大量的出资，在国家助学贷款中，给予经办银行适当补偿的财政专项风险补偿资金也具有类似的性质，他们性质相同，都应属政策性担保范畴，但却重复设立，不仅增加了大量的运行成本，而且每家担保机构规模都很小，致使政府在担保行业的出资所发挥的效力非常有限。

3.政府补偿不足，绩效评估不完善。尽管各地已开始对中小企业信用担保机构进行补偿，但补偿力度不大，不能有效地化解担保机构的负担。而且，补偿应该建立在科学的绩效评估的基础上，但从各地的绩效评估情况看，还很不完善，对担保机构的绩效评估的科学体系尚未建立，不能调控担保机构的发展方向，不能合理评价担保组织的工作业绩，不利于调动担保机构开展担保业务的积极性，而且政策性担保机构过多地承担了国有资产保值增值的责任，致使经营放不开手脚，实践中倾向于对中小企业信用担保业务谨慎不作为。

4.行政干预现象突出。由于长期以来受计划经济的影响，再加上现在政府在信用担保业中处于主导地位，使担保机构易于受到政府的行政干预。特别是政策性担保与当地政府及主管部门在财务和人事上都有密切的联系，有的甚至依附于地方政府或主管部门，大量存在政府官员在担保机构中兼职，在担保决策中易出现“行政指令担保”和“人情担保”等不良现象。

5.监管部门不明确。目前，国家对担保行业的主管部门还没有做出明确规定。事实上，以前围绕着对担保机构的管理并行着三个部门，即国家经贸委、财政部和中国人民银行。三方管理部门纷纷从各自角度制定担保行业的管理制度，政出多门，管理措施也远未到位，国家对担保行业进行宏观管理的完整制度体系尚未形成，且有些政策规定还有重叠和冲突。

6.法律法规建设滞后。纵观中小企业信用担保体系比较成熟的发达国家都有一个共同点，即相应的法律法规比较完备，支撑着担保行业，维护着担保行业的权益，中国担保业相关法律建设滞后于担保行业的发展速度，目前国内还没有出台《中小企业信用担保法（办法）》用以规范和保护担保行业，致使担保行业目前还没有准确的法律定位，尚未建立准入制度和规范的运行机制，没有建立统一的风险控制和分散机制和与之配套的社会保障措施，不利于国家信用担保体系的建设和健康发展。

四、小结

这些问题从一个侧面说明，随着社会主义市场经济的发展和改革的不断深化，我们面临一个如何使政府的产业政策、财政政策和货币政策有效地结合起来，并通过较为健全的市场服务体系去调节和实现的问题。在这方面，可以借鉴国外较为成熟的经验，并根据我们的国情，考虑解决问题的具体办法。

在经济发达国家，现代担保业经过近一个世纪的发展，已经相当成熟。据我们考察，目前国际上的担保种类大体分为三种：一是贷款信用担保，二是各种商务活动的履约担保，三是其他担保。从各国担保机构性质来看，有的本身就是政府机构，有的是政府斥资设立的特殊法人性质的非营利性社团，也有兼顾政策性和商业性的国有公司，再就是纯粹商业性的私营公司。私营商业性担保机构一般从事各种商务活动中的信用或者能力保证，属于盈利性质。而贷款信用担保被作为实现政府经济政策的一种手段，由法定的政府机构、准政府机构或政府出资设立的非营利性机构、基金组织，以载浮载沉为导向，按商业原则操作。政府则承担最终由于不可抗拒或难以预料的情况所造成的风险责任。这种政策性担保的目的，基本上只有两个：一是支持本国设备和商品出口，争夺国际市场；二是扶持本国中小企业的创立与发展，保持社会稳定和整个国家经济的协调发展。如美国联邦政府的小企业管理局，主要职能是为小企业提供贷款、贷款担保和有关咨询服务。

担保公司成立以来，一直在努力探索如何按照社会主义市场经济发展的需要，健康有序的发展中国担保业，在这方面积累里一些实践经验。初步总结的主要经验如下：一是政府在转变政府职能的同时，没有对中小企业的发展简单地采取“一放了之”、“一卖了之”的态度，而是采取了支持、引导、服务的政策；二是财政积极支持中小企业特别是科技成果的转化，并改变了过去一些传统的支持方法，按市场看经济的要求，通过金融中介服务与操作的方法，来达到支持中小企业和科技型企业发展的政策意图；三是虽然绝大部门最终风险仍然由各级财政部门出资建立的担保基金承担，但风险损失额度已被锁定。

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