恢复重建的申诉检察制度历史沿革

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本文试就检察机关恢复重建后申诉检察制度进行简单述评，以与同仁探讨。

一、设置控告申诉检察机构

1978年检察机关恢复重建初期，高检院设厅处理群众。当时的工作主要是纠正冤、假、错案。1978年至1988年的十年间，全国检察机关共受理群众控告、申诉1120多万件，年均100余万件，月均1万次以上，10年共、纠正冤、假、错案43.3万多件。1981年6月，在北京召开了第一次全国检察机关工作会议，讨论起草了《人民检察院控告、申诉检察工作暂行规定》。会议达成以下共识：检察机关所受理的具有特殊性，主要是涉及刑事问题的控告、申诉案件。控告申诉检察部门的职能是通过处理群众来信、申诉案件，保证公民的合法权益，准确地惩罚犯罪。1981年，高检院制定了《人民检察院监所检察工作试行办法》，规定监所检察部门负责处理罪犯及其家属的申诉和控告，以保障罪犯的权益；1984年，高检院明确控告申诉检察工作是人民检察院的一项重要业务，是履行法律监督职能的组成部分。1985年1月，在北京召开了第二次全国检察机关工作会议，研究了控告申诉部门自办的“五类案件”等具体问题，出台了《最高人民检察院关于加强工作的决定》和《人民检察院处理控告、申诉案件的规定》两个文件。1986年11月31日，在北京召开了第三次全国检察机关工作会议，重点研究和讨论了《人民检察院控告申诉工作细则（试行）》。随工作形势需要，高检院厅于1987年更名为控告申诉检察厅。

二、成立举报中心

1988年3月8日，全国检察机关第一个举报中心――广东省深圳市经济罪案举报中心正式成立，并在全市范围内设立举报箱。5月，高检院推广了深圳市检察院的经验做法，肯定了举报中心的积极作用，认为这是把检察机关法律监督与人民群众监督相结合，依靠群众打击职务犯罪和其他违法犯罪活动的有力形式，要求全国推广。1988年10月14日至19日在上海召开了全国检察机关举报工作会议，这是控告申诉检察工作历史上一次具有标志意义的会议。12月26日，高检院公布了《人民检察院举报工作若干规定》，公开了举报工作办事制度。1989年1月10日，最高人民检察院举报中心挂牌成立。据统计，截至1992年底，全国有3168个检察院建立了举报机构，占检察机关总体的98%。1991年3月，在北京召开了第四次全国检察机关控告申诉检察工作会议，讨论《人民检察院复查刑事申诉案件暂行规定》和《人民检察院关于保护公民举报的规定》两个文件。1992年1月3日，高检院制定下发《人民检察院文明接待室评比条件和评比方法》，决定开展文明接待室评比活动，有力地推动了控告检察规范化建设。高检院后又陆续制定了《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》、《关于保护公民举报权利的规定》、《关于加强举报工作的规定》、《奖励举报有功人员暂行办法》、《关于认真做好署名举报答复工作的通知》等一系列规范性文件，举报工作机制实现了制度化、体系化和长效化。检察机关坚持把“及时查处”和“信息反馈”作为举报工作的中心环节来抓。各地举报中心通过建立检察长接待日、举报宣传周，设立举报箱、公布举报电话、建立举报网站、举报线索网上分流、制定各项举报保护、举报奖励等制度，为广大群众行使举报权利提供了便利途径，推动了举报职务犯罪工作的深入开展：沈阳检察机关于1988年6月开始被告为举报信件总付邮资制度；1998年7月10日，福建省检察机关在全国率先被告全省检察机关举报统一号码96100；1998年7月20日，举报人于新华成为到检察机关公开领取举报奖金的第一人；1999年6月中下旬，全国检察机关开展第一次举报宣传周活动；2001年，北京市人民检察院第二分院在全国首次利用网上举报线索，查处程绍志受贿案；高检院于2005年12月21日了《关于逐步实现举报线索专线网传输的通知》，于2007年了《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的通知》。2008年2月，在深圳召开全国检察机关第四次举报工作会议。2009年4月，高检院向社会公布了新修订的《人民检察院举报工作规定》。

三、高检院控告申诉检察厅分立

2000年7月至9月，高检院实行内部机构改革，控告申诉检察厅正式分为两厅。[1]2002年3月28日，高检院召开电视电话会议，专门部署“三清理”专项行动，重点清理上访老户反映的问题，清理交办案件，清理积压举报线索。2003年8月，控告厅根据中央和高检院的部署，在解决群众反映强烈的问题和加强监督制约方面下功夫，先后组织开展了5次集中处理突出问题专项活动。控告厅还陆续出台了《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》、《人民检察院案件终结办法》、《人民检察院工作规定》等规范性文件，逐步建立起一整套控告检察工作长效机制。各级检察机关以涉检工作中发现的突出问题和薄弱环节为切入点，积极探索控告检察工作规律和新途径，如首办责任制，检察长和业务部门负责人接访制度，心理咨询法，联合接访制度，督查制度，责任追究制度，下访巡访制度等；有了专门的申诉检察部门，但办理申诉案件的并不仅限于该部门，一些业务部门还不同程度地保留制度惯性。例如在有些监所检察部门还在办理罪犯不服法院生效裁判的刑事申诉案件（监所检察部门直到2003年后才在不设派出检察院的地方，将“大墙内”的申诉案件移交刑事申诉检察部门办理），刑事检察部门也办理了一些件申诉案件，甚至反渎职侵权检察（当时称法纪检察部门）、反贪部门（当时称经济检察部门）也办理过申诉案件。高检院刑事申诉检察部门从2000年开始，认真清理积案，带头每年办理100件高检院管辖的刑事申诉、刑事赔偿案件；各级刑事申诉检察部门也积极响应，狠抓办案，不断加大办案工作力度，办案数量显著提高。2003年以来，全国各级刑事申诉检察部门紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”这一检察工作主题，以开展超期羁押和服刑人员申诉清理、不案件复查、对不服检察机关处理决定申诉案件办理情况的质量检查等专项活动为重点，将认真办理刑事申诉和刑事赔偿案件，作为为人民群众办实事、解决实际问题最直接的途径，作为落实“加大办案力度、提高执法水平和办案质量”的总体要求的具体体现，在清理消化积压案件的基础上，进一步加大办案力度，真正做到“受理一件，办理一件”，保持了办理刑事申诉、刑事赔偿案件工作的良性循环，群众告状难、申诉难、赔偿难的情况得到了很大的改变。国家赔偿法从1995年开始实施到2008年9月，全国各级检察机关刑事申诉检察部门共受理刑事赔偿申请17864件。审查确认案件5933件，其中以确认论2928件，予以确认3005件，确认率为55.9%。立案办理刑事赔偿案件11105件，立案率为62.2%。决定给予赔偿6161件，赔偿率为55.5%。支付赔偿金1.18亿余元。国家赔偿法实施以来，刑事赔偿的“三率”（确认率、立案率、赔偿率）情况变化明显，确认率上升了37个百分点，立案率上升了近30个百分点，赔偿率上升了近50个百分点。全国刑事申诉检察部门分别于2002年和2006年两次开展集中清理落实未执行赔偿决定活动，支付赔偿金4601.79万元。2007年初，全国刑事申诉检察部门又开展了对2006年以来办结的不予确认、不予立案、不予赔偿三类刑事赔偿案件进行检查的专项活动。此次专项检查活动，全国检察机关共清理出2006办结的320件不予确认、不予立案、不予赔偿案件，复查纠正原处理决定80件，纠正率25%。从2004年以来，在高检院申诉厅的号召下，上海、四川、陕西等省的刑事申诉检察部门，结合办理刑事申诉案件给本院职务犯罪侦查部门、侦查监督部门以及公诉部门发出多份错案分析报告，为预防各个检察环节刑事申诉案件的发生起到了很好的作用。在此基础上，刑事申诉检察部门还注重查处隐藏在错案背后的职务犯罪案件，进一步铲除腐败的土壤，预防刑事申诉案件发生。[2]

注释：

[1]当时高检院将控告、申诉两项业务分设为两个厅负责，但未明确要求下级检察院也分设，全国部分省级检察院效仿高检院做法，目前有福建、湖南、广东、海南、四川、云南等6个省级院分设了控告检察处和刑事申诉检察处。

[2]以上史料来自高检院控告厅、申诉厅在检察日报、人民检察等媒体刊登的《控告举报检察工作三十年》、《刑事申诉检察三十年回顾与展望》等文章。

此课题系国家检察官学院2013年度科研基金资助项目《刑事申诉检察基本理论问题》（GJY2013C16）阶段性研究成果。

（作者通讯地址：天津市滨海新区大港人民检察院，天津大港 300270）