商品房预售资金监管制度的必要性探索

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摘　要：在实行宏观调控和从紧的货币政策的背景下，必然会对开发商资金链带来较大的影响。但商品房预售资金监管既要确保工程建设完成，又要兼顾资金使用效率，把资金管“好”而不管“死”，商品房预售资金的监督管理遵循政府指导、银行监管、多方监督、专款专用的监管原则。因此，在我国全面建立商品房预售资金的监管制度对于切实保护消费者利益和维护房地产市场秩序来说势在必行。

关键词：商品房　资金　监管

近年来由于开发商自有资金不足，盲目追求扩大规模效应，将预售房款挪作其他项目使用，或者将已经预售的商品房进行再抵押后携款而逃，经常出现消费者交清购房款后却不能按期入住或者无法按时办理房产证，甚至买的是无法交付的“烂尾楼盘”的现象。商品房预售资金监管的无政府状态所带来的危害不容忽视，严重扰乱了房地产二级市场的秩序，损害了购房者的利益，已经成为困扰房地产业健康发展的一个严重问题。

商品房预售又称做期房买卖，是指房地产开发企业将正在建设中而尚未竣工的商品房预先卖给买房人，买房人交付购房款或者定金，并在以后确定的时间将预售的房屋及所有权转移给买房人的一种法律行为。商品房预售资金是指，购房人按照商品房预售合同约定支付定金、首付款、购房贷款以及其他形式全部购房款。商品房的预售可以用于解决建设资金的不足，活跃房地产市场，促进居民住宅消费，因此商品房预售发展成为我国几乎所有商品房项目采用的销售模式。

我国《房地产管理法》第四十五条规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。”《城市商品房预售管理办法》第十一条规定“开发企业进行商品房预售所得的款项必须用于有关的工程建设。城市、县房地产管理部门应当制定对商品房预售款监管的有关制度。”第十四条规定“开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。”以上法律条文规定了商品房预售资金的用途，但并没有明确规定商品房预售资金监管的主体、监管范围、监管权限、法律责任等。如果开发商将预售资金挪作他用，消费者的利益将得不到保护。因此，建立商品房预售资金的监管制度对于切实保护消费者利益和维护房地产市场秩序来说意义重大。

1.商品房预售资金监管的意义

1.1有利于完善商品房预售制度

商品房预售制度在我国房地产市场仍处于发育完善阶段，在资本金略显不足、房地产融资渠道较窄的条件下建立的。由于各地相关配套法规滞后和管理不到位，特别是缺乏对预售款使用的有效监督，导致购房者利益和公共利益受损，严重的甚至会危害社会稳定。加强对商品房预售资金监管也是对已实行多年的房地产预售制度的完善。

1.2有利于保障消费者权益

商品房预售资金是房地产开发企业的主要的融资渠道。房地产开发企业经常将已抵押的商品房预售或将已预售的商品房抵押，或进行房屋重复预售等等，使消费者的合法权益得不到应有的保障。只有对项目工程建设的资金进行重点监管，才能保证预售资金能够优先用于工程建设，这样能够有效防止因开发商运用预售资金进行滚动开发而造成的工程烂尾、项目延期等情况，在很大程度上保障了购房人的合法权益。所以，只有建立完善的预售资金监管体系，严格控制开发商预售资金的支配，才能真正实现保护消费者的合法权益。

1.3有利于保护金融机构的资产的安全

各类金融机构房贷业务中最大风险的就是房地产开发项目贷款风险，一些房地产开发企业往往通过“假按揭”等个贷形式从金融机构套现，一旦房地产开发企业资金链断裂或超出他们所能控制的范围，开发商往往会携款潜逃。所以，建立商品房预售资金监管制度，是对金融机构信贷资产安全最有效的保证。

1.4有利于稳定房地产价格

对于市场上屡禁不止的“囤地惜售”和“捂盘惜售”现象，通过建立商品房资金监管制度将起到加强管制，控制开发节奏、资金流向及资金的流动性。该制度实施后开发商将无法再采取捂盘惜售手段抬高商品房价格。为回笼资金，房企或将提高销售进度，随之市场上的商品房供应量将会加大，对降低房价会起到一定的作用，有利于稳定房地产价格。从而完成房地产开发从量到速度的控制方向，保持房地产市场的稳定健康发展。

2.国内的预售资金监管模式

2.1香港的律师行监管制度

预售款只有在经过律师行同意的情况下，开发商才能动用帐户中的资金。

2.2银行监管模式和监理公司监管模式

重庆采用的就是监理单位与银行、开发商签订二方协议，明确规定资金监管范围、使用方式、监管费用、违约责任的模式。

2.3担保公司监管模式和银行监管模式

商品房预售款的监管采用由预售人委托担保公司向预购人提供预售款监管责任担保书的方式实施。

2.4政府监管模式。这种模式是我国目前地方立法中应用最多的

但是，由政府主管部门监管商品房预售资金，和工程监理机构、商业银行比较，存在几方面不足。第一政府监管专业知识不足，与后者比较政府缺乏相关的建筑工程和融资的专业知识。第二、政府权力过大干预过多容易产生权钱交易，滋生腐败，监管很可能流于形式。第三，预售资金监管既然有风险，就要有责任的承担。政府加入到商品房出卖人与买受人之间的商品交换过程中进行监管，如果监管不当，不论是积极的行为，还是消极的行为，给出卖人、买受人造成损失的，都应无一例外地给予赔偿。但是我们应该看到政府的监管给当事人造成损害，政府承担的仅是国家赔偿责任。而在目前司法实践中，由于各种原因，要获得国家完全、有效的赔偿难度比较大。同时国家赔偿在程序上也比较复杂，难以及时给予受害人及时的全面的赔偿。因此，监管的主体必须是具有特殊民事行为能力的民事主体，它必须具有平等的身份以便进入市场，签订监管契约，必须有独立的财产承担相应的民事责任。与政府比较，由工程监理机构和商业银行作为预售资金的监管者更为合适。

3.预售资金监管采取的措施

加强房地产市场的诚信建设。市场经济是信用经济，诚实守信是维护市场秩序的基本保证。市场诚信的建设，一是通过建立信用评价体系，利用信用记录和公示系统，积累自己的守信记录，提升自己的诚信形象；二是鼓励房地产开发商不断探索符合诚信原则的开发经营模式，进一步树立“以诚为本”的职业道德观。

实行有限和有区别的监管策略。预售资金监管宽严度的把握，应根据当地的房地产市场环境和形势来定。如一味地从严，将影响当房地产市场的开发规模，加剧房地产供求矛盾。

首先，就实行有限监管的政策。一是采取预售项目保证金制度，即规定房地产开发商项目预售时，根据项目工程建设需要向监管部门交纳一定数额的保证金，预售房款在达到保证金数额之前予以封存。超过保证金数额的预售房款则划入开发商账户，由开发商自行支配。二是采取最低额限制，即根据预售项目工程建设的资金需要核定一个能确保项目工程完工至办理产权登记的最低限额，开发商收取的预售资金在达到这个限额之前不能自由支配和使用，只有超过最低额限制部分的资金才可自由对外支付。

其次，有限监管政策在全国也不能实行“一刀切”，还应根据不同的情况区别对待。一是对房地产市场主体诚信度不高的地区，监管可适度从紧；而房地产市场诚信环境较好的地区则可适当宽松。二是对房地产市场相对发达、融资渠道相对较多的地区采取偏紧的资金监管政策，以抑制这些地区开发规模的盲目扩张；而对于房地产市场相对落后，融资渠道单一的地区则宜采取相对宽松的资金监管政策，以鼓励这些地区提升房地产市场效率，促进房地产市场成长。三是对有一定实力、市场诚信度较高且又能够获得银行担保的优秀开发企业，可实行较宽松的资金监管政策，甚至有条件地免除监管，以最大限度地发挥这些企业对房地产市场的贡献。

4.完善我国商品房预售资金监管的立法构想的建议

第一，完善立法规定。国务院制定法规，建设部等部门制定监管流程，从预售资金的收存环节、拨付环节，出现问题环节的法律救济及各机构责任进行分析。第二，建立商品房预售资金第三方监管体系，这是最主要、最有效的监管方法。主要是监理公司监管制度、担保公司监管制度的建设。第三，建立商品房开发风险保险机制和强制保证金制度。第四，建立健全房地产开发市场阶梯准入及公示制度。

因此，在我国全面建立商品房预售资金的监管制度对于切实保护消费者利益和维护房地产市场稳定健康发展及房地产市场秩序来说势在必行。

参考文献：

[1]张泓铭、沈正超.中国商品房预售制度研究[M].上海社会科学院出版社，2006

[2]沈建忠、张小宏.房地产基本制度与政策[M].中国建筑工业出版社，2011

[3]韩冰.商品房预售资金监管对房地产市场效率影响探析[J].四川大学学报（哲学社会科技版），2008.3