城市贫困初析

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摘要：文章探讨和分析了中国城市贫困问题现状以及产生的主要原因，并提出了解决的思路。

关键词：城市贫困；概念；原因；对策

贫困作为一种社会现象以不同形式和程度普遍存在于世界各国。尽管几乎所有政府都想在自己的治理下彻底地消除贫困现象，但以目前状况看，这是一个可以说是无法完成的任务。和现有的生产力水平相关联，贫困还将继续存在下去，因此，我们有必要对城市贫困加以深入研究。本文主要对我国20世纪90年代以来出现的城市贫困问题加以分析。

一、城市贫困的概念

在社会学看来，贫困有绝对贫困和相对贫困之分。绝对贫困是指人的“基本生活没有保证，温饱没有解决，简单再生产不能维持或难以维持。”相对贫困是指人的“温饱基本解决，简单再生产能够维持，但低于社会公认的基本生活水平，缺乏扩大再生产的能力或能力很弱。”如果用这样的标准来衡量，中国城市中的贫困基本上应该属于相对贫困的类型。因为，虽然同是贫困，由于目前中国的城乡差别仍然比较明显，因而城市的最低生活水平还是要高于农村。还应看到，中国从20世纪90年代逐渐严重的城市贫困现象，与我国城市经济的快速发展和城市居民人均收入的快速提高同时发生。因此，中国现阶段的城市贫困问题是在经济高速发展之中产生的贫困，这和全社会整体处于贫困状态有着根本的区别。尽管如此，城市贫困问题对经济社会发展带来的负面影响不容忽视。一方面，它会造成劳动力资源浪费；另一方面，它的存在影响国民经济的持续健康发展。城市贫困人口的增加会拉大收入差距，引发一些社会问题，进而影响经济发展。同时，贫困群体和低收入群体增加，不仅会影响该群体的消费，还会影响其他群体的消费预期，制约消费需求的扩大。

对于城市贫困问题，首先我们要弄清在中国到底有多少城市贫困人口。

民政部认定截至2002年11月，低于城市居民最低生活保障线的人数为1998万；2003年1～11月份全国地级以上城市城镇最低生活保障人数为22021887；2004年一季度全国县以上低保人数为22489262。如果考虑到一些地区贫困标准过低，加上少报、漏报等误差，那么目前的城市贫困人口应在2000-3000万人，占非农业人口的7-10%。此外，有的学者根据自己的分析得出了另外的数字，其中影响较大的是：中国的城市贫困人口应该在3100万以上。

之所以出现数字上的差异，其主要原因是统计的标准不同。对此，亚洲开发银行副行长彼特・沙里温认为对贫困人口的确定可以考虑采用国际通行的按购买力平价计算的人均1天1美元的标准，或者把最低的10%的农村人口的收入水平作为贫困线。上述两种标准测算的数据大约都在年人均纯收入人民币900-1000元，而城市贫困线则需要根据当地最低生活标准来确定。这种标准在不同地区的差别很大，但一般来讲都是农村地区的2-3倍。亚行定义城市贫困的标准在小城镇采用人均1天2美元，在东部沿海地区的大城市采用人均1天3美元。按照这个标准，城市贫困人口应该在3000万左右。

城市贫困人口构成成分总的来说，主要包括以下人员：一是政府予以救济的“三无”民政对象；二是领取失业救济金而生活低于当地最低贫困线的失业者；三是在职、下岗或离退休人员其家庭人均收入低于当地贫困线标准的居民；四是刑释和解除劳动教养后没有正常收入的城市居民。

在上述四类人员中，第一类是政府长期予以救济和保障的对象，第二类和第三类则是当前中国大城市贫困人口的主体。当然，除此之外，还有大量涌入城市的农民，他们中的许多人实际上也处于贫困状态。

这些城市贫困人口，构成了中国社会的一个新的阶层，即城市贫民。“城市贫民”这个概念是2002年12月12日由联合国开发计划署和中国民政部共同举办的“中国城市反贫困论坛”首届国际研讨会上首次被中国政府高层在公开场合正式使用的，它表明中国政府开始以现实的态度正视城市贫困人口问题，并谋求积极解决。

二、城市贫困产生的原因

城市贫民所遇到的贫困问题始终与两个问题紧密相连。即失业问题和社会财富分配问题。这是产生城市贫民生活贫困的主要原因。

当今世界各国都面临一个棘手的社会问题，即失业率居高不下，失业问题已引起国际社会前所未有的关注。对于大多数人来说，工作是其生活的主要收入来源。因此，发展的希望在很大程度上取决于能否创造更多的工作和收入机会。但是，让社会完全满足这种愿望实际上是办不到的。正如社会学家玛格纳德所说：“只有在乌托邦里面，才可能人人有工作，挣高工资。”中国自20世纪90年代以来，随着社会经济形态的转型和产业结构的调整，城市失业人逐年上升。2003年底，城镇登记失业率为4.3%，城镇登记失业人数为800万人。未来20年，中国16岁以上人口将以年均550万人的规模增长，到2020年劳动年龄人口总规模将达到9.4亿人。“十五”时期劳动年龄人口增长最为迅速，年均增长1360万人。在劳动年龄人口持续增长的同时，目前尚有1.5亿农村富余劳动力需要转移，有1100万以上的下岗失业人员需要再就业。在劳动力供求总量矛盾尖锐的同时，劳动力素质与岗位需求不相适应的结构性失业问题日益凸显。中国加入世界贸易组织也将在短期内造成国企业新的失业下岗。中国的农村剩余劳动力无限制地流到城市又加剧了城市里的失业状况，使城市贫困问题更加恶化。所有这些，加上国营企业普遍的低效率和亏损，以及社会保障制度建设的落后，更加壮大了失业队伍，加剧了贫困的程度。因此，尽管2004年中国政府确定就业再就业工作目标为新增就业900万人，下岗失业人员再就业500万人，其中困难人员再就业100万人，城镇登记失业率控制在4.7%左右。但要完全达到这个目标绝非易事。

当今世界各国面临的另一个棘手的社会问题是城市贫富差距越拉越大。艾尔泽在《减少贫困的政治》一文中指出了第三世界国家中普遍存在的一种趋势：“经济增长一直作为第三世界国家主要的减贫策略而得到提倡，但对贫困人口的公共投资却随着经济的增长而放慢。”“迄今，经济增长的一种结果，不如说是目标，仍然是收入分配差距的加大。经济增长使部分人口获得了好处，但同时无论从绝对意义上还是从相对意义上看，它也加剧了贫困的程度。”不幸的是中国的状况印证了他的观点。据中国国家统计局提供的数据，自20世纪90年代以来，随着经济的持续增长，中国城镇的贫富差距正呈不断扩大的趋势。在“2000北京经济论坛”会上，北京市研究室的专家指出，北京市最富裕的20%的人口的财富是最贫穷的20%人口的11倍，而发达国家的这一比例一般在6-7倍。中国的贫富差距由此可见一斑，更可怕的是，贫富差距仍在以3.1%的增长速度继续扩大。特别是近两年，高收入户的收入增长大大超过了低收入户的收入增长，国家统计局2002年1季度的统计表明，20%的高收入者的收入占总收入的46.2%，20%的低收入者的收入占总收入的6%，高低收入差距为7.66倍。高低收入阶层收入之比，由2001年同期的5.4∶1，扩至2002年的5.8∶1.尽管中国并没有官方计算的基尼系数，但是根据国内外一些机构的测算，中国基尼系数已经于2002年上升到了0.391，基本达到了国际公认的国际警戒线（也就是0.4）。

中国城市贫富差距的另一个侧面是地区差别的扩大。2002年，居民收入位居全国前5位的省（自治区、直辖市）集中在东部地区，分别是上海（13250元）、北京（12463元）、浙江（11716元）、广东（11137元）、天津（9338元）；位居最后5位的则集中在中西部，分别是贵州（5944元）、安徽（6032元）、内蒙古（6051元）、宁夏（6067元）和黑龙江（6100元）。调查资料表明，2002年居民收入最高的省份与最低的省份人均收入之比为2.23∶1（上海∶贵州）。

有学者指出，作为城市经济体制改革的重要配套项目的城市社会保障制度的改革滞后，也是近年来大城市贫困人口形成的不可忽视的因素。主要表现为以下方面：

第一，保障面较窄，城市许多居民特别是贫困人口尚未进入其覆盖范围，未全部获得最低生活保障。

第二，保障水平低，目前城市的三道保障线都存在这个问题。第一道保障线的在职职工最低工资或基本生活费，在大城市中一般只有200元左右，第三道保障线的居民最低生活标准更低至100多元，而第二道保障线的失业救济金也只是处于一、三道保障线之间的较低水平。这种低水平的保障，特别是作为最后一道防线的最低居民生活保障的水平过低，难以保障城市居民基本生活需求的目的。

第三，保障的社会化程度低，不同经济类型单位、行业、部门之间社会保障负担畸轻畸重，保障资金难以在更大范围内调剂，实现社会公平。

过去城市贫民的年龄段大多定位于所谓的“4050”上，政府为解决这部分社会成员的生活水准化了大力气。但近年一个新的现象又开始困扰着我们，这就是开始有越来越多的年轻人成为“城市贫民”的新成员。比较典型的是上海。据上海社会科学院所作的调查，上海青年的失业率，非但比“4050”来得高，而且还高于全国（青年失业率）的平均水平。统计显示，2001年16-35周岁的青年中，失业人数已经达到16万，占全市登记失业总人数的62.2%。其中，16-25岁的失业青年，占失业总人口的39.3%，26-35岁的占22.9%；而36-60岁的只占37.2%，青年失业率高于全国平均水平，加上还有相当部分没有登记的失业青年，以及处于“隐性”失业的青年，上海“2030”青年失业群体已经非常明显。低龄人员的失业比率明显高于其他年龄段的人员。城市贫民的年轻化，势必造成非常严重的社会问题，这是我们必须认真对待的。

三、缓解我国城市贫困问题的对策

解决城市贫困人口问题，是各级政府的一项长期、重要的任务，也是需要全社会关注、多方面参与的一项公益事业。解决城市贫困问题，重要的是解决两个问题：一是生活保障，二是促进就业。从战略上看，缓解我国城市居民贫困问题的根本出路同缓解我国农村贫困问题一样，要靠控制人口增长，大力发展生产力。

中国政府对解决贫困人口的温饱问题一直十分重视并带领全国人民做出了不懈的努力，取得了巨大的成就。随经济体制改革的深入形成的数量较大的城市贫困人口，受到了中国政府的高度关注，并已采取了一系列的措施，使城市扶贫工作取得了显著的进展。城市贫困是世界各国城市化发展过程中必然出现的一种社会经济现象，中国在经济发展和体制改革过程中，城市贫困问题也将长期存在。正因为城市贫困具有长期性，所以，我们不能设想能在较短的时期内完全解决。因此，国家需要按照整个经济、社会发展的战略目标以及初级阶段的基本国情，提出到21世纪末和22世纪中叶前城市扶贫工作的长期目标，并在经济社会发展计划中确定其分阶段实施的要求。基于这样的认识，有的学者提出要加快制定《中华人民共和国社会保障法》和《反贫困法》。尽快建立以国家财政拨款为主，积极倡导和利用社会资助，管理统一，目标明确，标准严格，实施简便的“城市最低生活保障制度”，为对城市贫困人口实行按当地最低生活保障线标准进行救济提供法律保障。

充分发挥社会团体、慈善、公益组织的作用，鼓励社会各界人士参与城市扶贫工作。要使更多的人认识到，社会公益事业是一项崇高的事业，扶贫济困，一方有难，八方支援，是中华民族的传统美德。

就业是民生之本，要采取尽可能多的措施，扩大再就业渠道，鼓励一切企业、事业单位特别是民营企业多吸收一些下岗、失业的人员，政府并给予必要支持。

随着整个经济和社会转型期的结束，目前的城市贫困的特点也会随之变化。随着中国经济的发展，城市贫困问题是有可能被较好控制住的。

参考文献：

1、盛朗.中国城市贫困人口数量分析[J].人口研究,1999(6).

2、劳动和社会保障部劳动科学研究所.中国就业报告（2001～2002）[R],2002(10).

3、国务院新闻办公室.《中国的就业状况和政策》白皮书[R].2004(4).

4、艾尔泽・厄延.减少贫困的政治[J].国家社会科学杂志,2000(4).

＊本文为2006年江苏省高校哲学社会科学研究课题《利益失恒下的社会稳定与预警机制研究》阶段成果。

（作者单位：苏州职业大学。作者为副教授）