欠发达地区城镇化转型
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[摘要]城镇化作为欠发达地区经济社会发展的主要任务与依托，其进程与质量直接影响该区域小康社会的建设。当前新的形势使城镇化的作用、动力机制、目标导向、空间形态、发展理念等发生了转变。欠发达地区应顺应转型需要，注重规划引导，培育主体形态，强化创新驱动，壮大多极节点，统筹区域协调，实现数量与质量同步提升，促进城镇化协调发展。
[关键词]欠发达地区 城镇化 转型 举措
[中图分类号]F292
[文献标识码]A
[文章编号]1004-6623（2013）02-0068-03
城镇化事关中国全面建成小康社会的重大任务，广大中西部欠发达地区需要抓住机遇，顺应新形势，走有自身特色的城镇化道路。
一、城镇化发展的转型
（一）地位与作用的转变
城镇化所担负的历史使命从最初作为经济发展的目标与结果，转向作为促进结构转型、创造扩大需求、破除城乡二元结构、推动经济持续发展的重要手段和内容。
（二）动力基础逐步多元化
理想的城镇化模式必然是以产业发展为基础，以就业岗位增加为前提，与农业发展相适应。我国处于工业化中期阶段，工业化引起的产业和人口集聚，是推动我国城镇化发展的重要动力之一。随着经济结构的优化升级，各区域立足自身资源条件探索差异化的城镇化模式，充实丰富了城镇化的动力基础，工业化不再是城镇化发展的唯一驱动力。近年来中西部地区还普遍出现了优质教育、医疗等资源向县城集中的趋势，带动了县城人口规模的扩大和县域经济的繁荣，这是在内生性消费需求动力下的城镇化扩张和发展，完全不同于以往的以工业化产生供给的驱动模式。内生性、文化性和基于各地差异性的要素，必定是带动城镇化的新兴动力，也是最持久的动力来源。
（三）质量转向
学术界有观点认为中国的城镇化滞后于工业化进程。受此影响，自2002年以来的新一轮经济快速增长周期中，一些地方政府推动城镇化的积极性很高，问题表现在城镇建设用地快速扩张，以“圈地”形式造成农民“被城镇化”，目前这种片面追求速度忽略城镇化质量的发展思路已逐步开始转变，各地不再以单一的人口城镇化率作为衡量城镇化水平的唯一标准，而是按照中国特色城镇化道路的要求与内涵，从经济绩效、社会发展、生态环境、居民生活、空间集约、统筹城乡等指标，综合评价城镇化发展水平，在保证城镇化发展质量的前提下，加快推进城镇化速度。
（四）突出城市群
城镇化道路究竟是优先发展大城市还是优先发展中小城市（镇）更符合中国国情，目前仍存在争议。不同规模城市在城镇化进程中的角色与作用不尽相同，产生的复合效应也有所区别。我国“十一五”规划提出以城市群（圈）作为推进城镇化的主体形态，既是顺应了城市化的发展趋势，实际上也是否定了大、中、小城市在城镇化进程中的对立性，调和了不同观点的争议。因为城市群（圈）本身是由不同等级规模的城市体系构成，以城市群（圈）为主体形态，要求不同等级规模的城市在城市群的框架规划下各司其职，发挥各自的比较优势，有分工有协作，在推进一体化融合过程中实现城镇化的最大效益。因此，“十二五”时期推进城镇化，必然要依托城市群（圈）为地域组织形式，提高空间组织效益。
（五）生态文明成为共识
城市是一个复杂的自然和社会生态系统，城市可持续发展要适应生态环境的多样性，适应其资源潜力和社区需要。随着对全球气候的关注和发展低碳经济形成共识，城镇化演进中人们越来越关注生态环境的保护和资源的可持续利用，城市型产业代替传统的资源消耗型产业，清洁生产和循环生产等新的生产方式开始出现，许多老城市日益朝清洁型、生态型和适宜居住型方向转化。生态环境优美几乎是所有国际性大都市的共同特征，也是现代城市社区共同追求的目标之一。建设生态文明，要求以生态文明的理念引领城镇化进程，即通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等来共同构建新型城市，实现工业文明向生态文明的转型。
（六）空间格局落实主体功能区
“十一五”规划针对我国区域空间开发秩序失衡、国土利用效率低下的情况，提出了主体功能区的规划理念，即根据资源环境承载能力、现有开发密度和未来发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区域，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。“十二五”规划仍然延续主体功能区划的理念，更为具体地按三种类型区域来实施主体功能区战略，即城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区。可见，随着主体功能区规划付诸实施，必然改变以往各区域不顾资源条件和实际可能，盲目追求工业化、城镇化的现象，根据各区域在更大范围内承担的职能来选择发展方向。推进城镇化过程需要立足资源环境承载能力来适度集聚产业和人口，形成差异有序的城镇化格局。
二、欠发达地区的应对举措
城镇化作为欠发达地区经济社会发展的主要任务与依托，其进程和质量直接决定了该区域全面建成小康目标的实现。因此，城镇化进程中的经济增长与社会进步协调、城镇化速度与质量匹配，必然要求欠发达地区顺应城镇化发展的趋势，自觉转变城镇化发展方式，在转型与提升中实现城镇化的健康、协调、可持续发展。
（一）重视规划的引导作用
增强规划的前瞻性、科学性和权威性，发挥好规划的指导、引领和调控作用。推进城镇化必须增强经济社会发展总体规划的空间指导和调控功能，做深做细城镇建设、土地利用和交通发展等规划，形成总体规划、重点规划、专业规划等各类规划定位清晰、功能互补、衔接有序的统一的科学规划体系。编制片区和跨区域的城镇体系规划，指导城镇合理布局，协调发展。按照中心城市、区域中心城市、县级市、县城和重点建制镇等层次，科学规划城镇发展方向，突出重点，分类指导，梯次推进。
（二）培育城市群作为主体形态
以城市圈（群）作为城镇化的主体形态，通过城市圈（群）的内部协作与整合，放大集聚产业与人口的规模效应。欠发达地区城镇体系发育滞后，面临做大城镇规模与培育城镇专业化职能的双重任务，这就更需要通过科学的规划安排和必要的行政调控，依托区位、资源和产业优势，推进城市圈（群）的融合步伐与一体化进程，放大城市圈（群）的规模效应、集聚效应、辐射效应和联动效应，实现设施共建、资源共享、环境共保、经济共荣、社会共进，提高城镇的综合承载能力。
（三）强化技术创新和产业升级驱动
在经济发展方式转变的大背景下，要素集约、技术创新、产业升级的趋势日益明显，欠发达地区在发挥自身比较优势基础上，需要实施高端高质高效产业战略，发展高技术、高效益、低消耗、低排放的新兴产业和现代服务业，实现产业集群、人口集中、发展集约、服务集成，推动城镇化由规模扩张向质量提升转变。鉴于欠发达地区的基础与区情，以引进消化吸收再创新作为创新的主要战略，逐步提高集成创新、原始创新的比重，促进传统制造业的升级和生产业的壮大，以产业优势和资源禀赋为依托，以知识创新和技术创新为支撑，有效引导创新要素、创新技术向新兴产业集聚，加大运用新技术、新成果、新工艺改造提升传统产业的力度，着力推动农业生产方式的专业化、标准化和规模化，走低碳、绿色、可持续的城镇化发展模式。
（四）壮大县城及村镇多极节点
县域是城乡统筹的重要载体和城镇化的重要阵地，发达地区城镇化的水平质量与县域经济社会发展水平高度相关，而欠发达地区县域经济实力整体偏弱，且就地城镇化带动能力不明显。因此，顺应发展规律与形势，欠发达地区需要加快发展县域中心城市和重点中心镇，使之成为聚集产业的“结”、吸引农民的“点”、县域经济发展的“极”。应当加大县域突破的力度，按照赋权、放开、搞活的思路，给予县域中心城市发展最大可能的支持，促进二三产业向县域中心城市集聚发展，培育壮大特色优势产业，大力发展农业产业化，通过扩容提质，增强城镇综合承载能力。
（五）注重统筹城乡发展和区域协调发展
城镇化过程是人口就业结构、产业结构的转化和城乡空间社区结构的变迁过程，也是城乡和区域之间各种要素交融和优化组合的渐进过程。受制于二元分割体制，传统城镇化进程中仍然呈现重城轻乡、大城市优先发展的偏好。因此，在新形势下推进城镇化进程，必然要求贯穿统筹城乡与区域协调发展的思路，把城市和农村、发达地区和欠发达地区的经济社会发展作为整体来通盘考虑，统一谋划，特别是要把解决农村富余劳动力向非农产业转移放在优先位置，发挥城市对农村、工业对农业、发达地区对欠发达地区的带动作用，使之相互促进、协调发展，实现经济增长、农村人口转移、就业增长与城镇化的良性互动，实现统筹城乡发展的“双赢”，区域协调发展的“共赢”，促进新型工业化、新型城镇化与农业现代化的同步协调推进。