强化出租车行业的政府监管
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〔摘要〕 出租车行业的罢运风波凸显了该行业的恶性生态现状。引发罢运的冲突点集中反映了两类矛盾和一个指向，即司机与出租车公司之间的利益分配矛盾、司机与地方政府之间因管理缺失和管理不当产生的矛盾，罢运的矛头几乎不约而同地指向了各地政府。罢运事件集中爆发说明出租车行业进入了问题多发期，折射了政府对出租车行业在准入、数量、价格及行业监管方面的不当为罢运预留了制度空间。改善行业生态现状，促进该行业健康发展，政府要逐步放松管制，畅通利益表达和诉求沟通渠道，理顺政府监管与行业自律的关系。
〔关键词〕 出租车罢运，政府监管，问题，思路
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0108-05
20世纪90年代以来，我国出租车行业呈现了高速发展态势。截至2010年，主要城市拥有出租车98.6万辆，司机200多万。就现代城市而言，出租车是一种小容量的公共交通方式，是大容量公共交通的有益补充，能够满足公众各种特殊出行需要，具有不可替代性，〔1 〕同时也是城市建设发展和城市文明的标志。但就当前来看，见诸媒体报道的罢运事件大大小小、此起彼伏，凸显了该行业长期积累的各种矛盾和脆弱的行业生态，应采取积极措施加以解决。
一、大规模罢运事件凸显出租车行业积病缠身
目前出租车行业的四个主要利益相关主体中，政府掌握出租车经营权和牌照数量，出租车公司则坐收份子钱，司机普遍收入较低，乘客有时会遭受各种无妄之灾。出租车成为企业和政府眼中的“唐僧肉”，风险几乎全部转嫁到司机身上。对重庆罢运事件的调查发现，对每辆出租车，政府每年收取1.5万元管理费，出租车公司每年获利7万元，而司机每年只能拿到2万元。〔2 〕这种情况的长期存在很容易引发群体不满情绪，埋下罢运的种子。早在2000年之前，出租车罢运只是在各地零星出现，规模也不大；但自此之后，罢运呈现逐年扩大趋势，行业的生态乱象开始崭露；2008年底由重庆出租车罢运引发的连锁反应更是将该行业的各种积弊彻底暴露无疑。根据学者的不完全统计和测算，截至2008年底，全国共发生51起出租车罢运事件，涉及7万多辆出租车，6万至15万司机，波及20多个省市，2001至2008年由出租车罢运导致的直接经济损失高达83.4亿元。〔3 〕还有统计表明，从1996年北京首次出现出租车罢运算起，直至2011年底，全国共发生大大小小数百起罢运事件。这反映出出租车罢运事件已成为一个较为突出的问题。
如果以1000辆的罢运规模为基数，根据笔者的材料收集和不完全统计，自2000年以来，公开报道的大规模罢运事件为24起。2003年5月20日深圳6000辆出租车2天内暂停载客；2004年7月29日开始银川6800台出租车连续5天罢运；2006年4月15日广州棠下上千辆出租车拒绝上路；2007年7月30日郑州1.3万辆出租车全城停运3天，12月5日哈尔滨1.5万辆出租车集体罢运6天；2008年11月3日重庆8000辆出租车罢运两天，11月20日汕头1000辆出租车停运抗议；2009年4月12日岳阳上千辆出租车集体罢运，6月13日开始西宁逾5000辆出租车连续5天停运，7月23日牡丹江2000辆出租车集体罢运7天，7月28日温州2000名司机停运；2010年3月15日商丘千台出租车停运4天，4月22日福州两千多出租车罢运，4月26日白银近两千出租车集体停运3天，5月29日贵阳约两千出租车开始为期7天的罢运，7月1日长春数千出租车停运，10月25日深圳数千绿的持续6天停运；2011年1月10日郑州约5000辆出租车停运，4月3日邯郸4000辆出租车罢运，8月1日至3日杭州逾4000辆出租车大规模停运，10月6日至10日厦门数千的哥罢运；2012年2月7日汕头上千辆出租车停运两天，五一期间兰州6000辆出租车罢工，6月11日泉州3000辆出租车集体罢运。
从统计来看，大规模罢运主要始于2008年底，参与人数众多、声势浩大，容易制造影响，能够最大限度地满足最初的诉求；罢运地点分散，从南到北，由东及西，遍布各地，但主要集中在大城市；罢运起因相对集中，主要聚焦于司机分别与地方政府、出租车公司的矛盾；从持续时间来看，政府的反应和处理直接影响了罢运时间长短，有15起罢运在3日内恢复运营，其中政府在8起事件中仅用时一天，即政府的反应和处理越果断迅速，事件往往会尽快平息，有9起事件持续了4日至7日，这多是因为罢运肇始于政府的政策不合理和管理不当；罢运行动大多始于那些具有强烈意愿的司机，借助内部的非正式关系和社会网络，通过发传单、短信、呼吁等动员渠道，一些事件开始借助老乡会等组织；从行动策略来看，以集体停运、请愿、上访等行动为主，以劫持普通公众的利益、打断正常社会秩序的方式引起关注，迫使政府短期内表态和解决，也基本达到了这种效果；从对抗程度来讲，虽然参与者数量较大，但是对抗相对温和，没有发生严重的警民对峙和身体对抗等高强度冲突，但是几乎所有的罢运都存在武力上街“护法”、砸车等阻拦正常运营车辆的暴力行动。
二、出租车罢运事件暴露的政府监管问题
从24起罢运事件中不难发现，几乎所有的诉求点都集中于司机的直接收入降低，远远偏离其实际所付出的劳动。归结起来，这些诉求可以分为两类。第一类表现为司机与出租车公司之间的利益分配矛盾。这类矛盾集中表现为份子钱高，当前各地出租车公司收取的份子钱一般都在出租车司机总支出的50%左右甚至更高，〔4 〕而且份子钱不是通过双方的集体协商，高额的份子钱使得司机与企业之间的关系长期处于高度紧张状态。第二类表现为出租车司机与地方政府之间因管理缺失和管理不当产生的矛盾。从现实情况看，罢运的矛头几乎不约而同地指向了各地政府。出租车企业在与司机的利益博弈中处于强势地位，作为个体的司机既没有行业工会进行组织化的表达，零星的上访和反映总是得不到重视和回应，当个体的抗争无法取得预期的效果，在忍无可忍的情况下，奔走呼号、多方反映、集体上访就成为其必然选择，而采取拒载、罢运等更为激烈的方式发泄不满、争取利益在多次受挫之后很可能成为最后的救命稻草。因为集体罢运的责任分散且法不责众，代价低廉且容易成功，动员能力强且声势浩大，司机与公司的博弈屡屡失败，只能转而求助政府或是实施更为积极的施压行动，罢运在多次博弈失败和求助无果后成为最有效的办法，呈现“一罢就灵”的态势。司机们裹挟公共利益、以制造稳定问题的激烈方式迫使地方政府出面解决，地方政府为息事宁人、维护稳定大局，不得不选择妥协，以尽快平息事态。
透过出租车罢运事件，我们可以看到，政府对出租车行业的监管不当为罢运预留了制度空间。当前，我国政府对出租车行业的监管主要体现在准入、数量、价格及行业四个方面。〔5 〕罢运的多发折射出政府监管策略偏离了出租车行业的特点，作为资源配置的一种方式，政府监管既是必要的，同时也存在缺陷，而且政府失灵有时比市场失灵更普遍、更严重。具体表现为以下几个方面：
一是准入监管不当导致行业垄断与公平缺失。准入监管是政府以特许经营的方式对出租车经营权进行控制的政策。其结果导致牌照成为一种行政垄断的稀缺资源，企业成为出租车行业的经营主体和出租车行业形成垄断的重要手段，个体准入遭受制度性歧视而公司化经营备受推崇。个人基本上无法直接从政府那里拿到牌照，而只能假手公司，向公司交付足够的份子钱。因此，公司成为出租车行业中利润盘剥的重要一环，近乎“合法”地截留利益，而创造利润的司机无法在利润分配中维护合理的权益，这显然是有失公平的。加之，全国各个城市的出租车经营渐渐以企业化模式代替了原来个体也可以平等进入的市场准入制度，个体经营只是极少数被保留下来。2008年的一项调查显示，实施公司化模式的车辆达到84%，而个体化经营的车辆仅占16%。〔1 〕在目前公司占主流的经营模式下，公司与司机之间形成的只是松散的承包关系或挂靠关系，除了收取份子钱之外双方几乎很少存在交集。〔6 〕出租车公司拿走的钱约占七成，收益平均每年达50%，有的甚至高达70%。〔7 〕公司既无法直接从事经营，也不能对司机实现有效管理，却能在行业利润中占据大头，显然有失公平。
二是数量监管不当导致黑车泛滥与服务恶化。数量监管是要通过控制牌照数量来实现避免过分竞争、缓解道路拥挤、控制环境污染、降低空驶率等目标。但是，调查发现很难将上述问题的存在归咎于出租车的数量。事实证明，它不仅收效甚微，甚至恰恰相反，无法实现控制过度竞争与提升服务质量的政策设计初衷，早已被很多国家所弃用。因为数量控制造成了高额的行业垄断利润，无法满足实际的市场需求，引致大量无须上交份子钱的黑车冒险进入，黑车屡禁不止，大有“野火烧不尽、春风吹又生”的趋势。黑车泛滥导致争夺顾客事件增多，正规车的份额被挤占和压缩。据不完全统计，目前我国出租车市场中的黑车数量已经是正规出租车数量的两倍。〔8 〕据一些地方媒体报道，山西有三成的出租车是黑车（《三晋都市报》2006年12月4日），北京黑车数量达7.2万并超过正规出租车数量（央视《经济信息联播》2006年4月23日），长沙的士8年未增加致黑车冲击运营市场（《长沙晚报》2011年4月15日），上海黑车总量是正规车的两倍（《青年报》2009年10月29日）……而且只要不投放新的运力，就会导致竞争不足，现有司机就不用担心被替代的问题，拒载、宰客等服务问题愈发暴露，打车难、打车乱、打车贵几乎成为全国许多城市人们的共识。
三是价格管制不当导致运价较低与激励不足。价格监管是指通过规定起步价和运营价的方式来降低司乘之间的交易成本、减少信息不对称。出租车的经营方式具有明显的个体化色彩，驾驶经验、对道路的熟悉程度、健康状况、服务水平等构成了司机的人力资本要素，而人力资本是一种特殊的产权，需要建立对人的激励机制。〔9 〕价格管制造成了价格刚性，不能随市场需求和相关市场要素的波动而变化，也无法借助价格实现内部竞争，提高收入的渠道单一，只能靠延长时间多拉活。众所周知，近年来物价水平不断攀升，与出租车密切相关的份子钱与燃油费也在涨，唯独起步价原地踏步走，导致司机收入普遍偏低。因此，提高运价无疑会直接增加司机收入。实际的情况是，很多地方的起步价不仅偏低，而且长期不变。例如，重庆罢运之前的起步价才5元；厦门罢运中，出租车租金从140多元一路上涨到200元，但起步价与运费却已连续10多年没动。
四是行业监管不当导致行业自律与服务不能完全发挥作用。冰冻三尺非一日之寒，罢运事件的发生并非司机一时的心血来潮和冲动之举，它深刻反映了出租车行业内自律机制的失灵。司机们的利益长期受损和明显的被剥夺感，诉求无法畅通传递，归根结底在于本应该发挥行业自律作用的行业协会和行业工会的缺位，而它们是实现自我管理的有效手段。如果这两种组织能够得到积极而健康的发展，无疑会减轻政府所面临的压力，不至于在罢运后找不到协商的对象，无法及时了解司机们的真实诉求。当前的问题在于司机缺乏代表其利益的行业组织，因此，司机与企业、政府之间缺乏制度化的协商渠道，这也从一个侧面暴露出政府的缺位。
一方面，行业工会的缺失增加失控风险。一切自发行为，都会增加失控的风险，而有组织的利益诉求行动更容易保证秩序。一直以来，我国出租车行业工会的组建率低，司机的入会率低，加之从业人员中农民工占到了70%，因此，作为个体的司机在与公司的谈判和利益分配中占不到任何优势，合同签订率低问题相当严重。正是因为缺乏代表出租车司机利益的工会组织，容易导致其利益主张不能及时和经常地表达，无法形成有效的制约力量，得不到解决的矛盾日趋累积，爆发罢运。罢运的很多参与者也表达出建立工会的愿望和要求。工会的缺失使得老乡会等非正式的社会组织结趁势介入，有的甚至出现了黑社会的身影。汕头出租车司机的工作大多是凭借老乡介绍老乡，罢运的出现也正是老乡会促成的，它降低了信任成本，形成合力，情感、关系等非理性因素容易滋生并引发过激甚至暴力行为。作为组织化表达的一种工具，工会的存在能够整合作为分散个体的司机的利益和要求，畅通表达渠道，减少过激行为，并作为司机代表参与协商，从而理性地解决矛盾。
另一方面，出租车公司主导行业协会迫使司机另辟蹊径。出租车行业协会应该是从事该行业的企业、司机及其他相关主体自愿结成的社会中介组织，既不属于政府，也不属于企业，是实现行业自律、协调内部关系的主要平台。不少地方已经成立了各类出租车行业协会，但是从整体上看，官方性、行政性色彩浓厚，会员主要是出租车公司，常务理事大多由公司负责人或政府相关部门人员构成，日常经费开销也仰仗公司，而广大司机被排除在外，从某种程度上讲，已异变为企业的利益共同体，成为公司维持高额利润的保护手段，从而偏离了行业协会自治和自律的定位。考察近些年来的罢运事件，行业协会存在的问题主要体现在两个方面：其一，行业协会在罢运中不在场，它本应该作为协调行业内部矛盾的重要平台，但是不仅没有成为司机表达呼声、解决矛盾的平台，在罢运的整个过程更是踪迹全无。其二，行业协会事后针对司机的处罚过于苛刻，缺少人性化和变通，却很少反思自身的问题。如深圳市出租车罢运后，深圳市出租汽车行业自律委员会辞退了46名司机，而且永久禁止他们入行，这种严厉的处罚忽视了引发罢运的根源，罔顾司机的利益及生计，只顾彰显其权威和影响力。
罢运发生后，各地政府的常规应对措施从实际效果来看，还只停留在临时抱佛脚、治标不治本层面，往往是摁下葫芦起来瓢，诱致罢运的复制逻辑。因此，必须有效解决出租车行业的问题，促进出租车行业的健康发展。
（一）政府逐步放松管制，理顺行业内的关系。政府要放松监管，但不是退出市场或弱化监管服务职能，实际上是一个“在传统的垄断行业解除管制、引入竞争的过程，而且是以提高管制的效力和效率为目的、致力于选择正确的管制目标和正确的管制工具的整个政府管制改革运动过程”。〔10 〕 （P14 ）
首先，逐步规范经营权的许可限制。为此，一方面，加大无偿转让的比例，与民谋利而非要与民争利。当前有偿转让和无偿转让的比例分别是50.3%和49.7%。政府固然可以通过拍卖增加收入，同时也能控制一级市场上的经营权价格，但是二级市场甚至三级市场上的转让政府却无能为力，成本和经营风险被层层转嫁给一线司机。采取无偿转让的主要是北京、上海等城市的停运相对较少，而大部分采取有偿拍卖的二线城市和中小城市则是风波不断。安徽（2006年）、郑州（2009年）、辽宁（2010年）等地已经在推进无偿转让，还有很多城市的新增运力也大多采用这种方式。另一方面，降低个体许可的门槛限制，规范公司化模式。出租车行业的特点决定了个体经营最适合、最有效，国外无外乎于此。虽然名义上没有拒绝个体经营，但实际的限制却使个体无法企及。当前的公司化模式，不论是承包还是挂靠，无不需要巨额的份子钱，公司成为攫取大部分利益的垄断主体，长期饱受剥削和低收入的司机由不满走向罢运也就很自然了。政府不可能对数以万计的司机个体进行直接的日常性的管理，所以必须是采取规范的公司化经营模式，公司与司机共享收益、共担风险，而政府通过规范合同介入公司与司机之间的利益分配。
其次，根据城市现实需要合理确定出租车数量，大力发展公共交通。城市不断发展，人口不断增加，汽车价格不断下跌，运输越来越发达，但是打车难问题几乎成为城市市民面临的普遍问题。归根结底，是出租车的供给数量长期保持固定并且偏离了实际的需求。根据国家有关规定，大城市出租车万人拥有量不低于20辆，但很多城市达不到甚至远远低于这个标准。数量限制除了造成了打车难，还造就了黑车泛滥，严重扰乱营运秩序，最终伤害的是公众的利益。尽管近些年来，很多城市都投放了少量新增运力，但仍然无法满足实际的需求。为了，应该是充分结合城镇人均可支配收入、常驻人口规模、城市面积、公交数量、出租车价格等要素确定出租车的合理规模。此外，出租车数量的大幅增加同样会产生道路拥挤、摊薄利润、环境污染等问题。考虑到它的定位是便利出行，也就说只是满足一部分公众在特殊情况下的需要，因此最根本的办法是在合理增加的基础上大力发展城市公共交通、引导绿色出行，加快道路设施建设、提高承载能力。
（二）畅通利益表达和诉求沟通渠道。司机们在走上街头之前无不多方反映问题，这说明司机无法发出自己的声音，现有的诉求表达渠道不畅和无效，因此要尽快畅通利益表达和诉求沟通渠道，让司机的要求和意见能够有效地表达；频繁以挑战政府神经和耐性的制度外方式行动维护自己的利益，说明广大司机只能无奈地借助人多势众的集体行动向政府施压，他们急需一个完善的利益整合机制，将分散的意见观点聚合起来；司机与企业之间始终无法以良性的互动、理性的博弈走出强硬对抗的窠臼，印证了双方需要一个有效的对话平台和协商机制；罢运后，因为担心被视为组织者和策划者而被秋后算账，几乎没有人愿意站出来代表广大司机与政府展开谈判，只好是政府主动深入到企业或司机密集区，或者是召开座谈会以便司机以大群体的方式参与其中；司机与企业的矛盾无法自行解决时惯性地依赖政府恰恰反映了在双方发生纠纷时缺少一种中立而公正的裁决机制。完善以上相关的渠道和平台，需要发挥行业组织的作用，尽快推动行业工会的建设和行业协会的改革。一方面是要改变出租车行业协会中企业负责人一家独霸的现状，吸收司机的加入，确定合理的结构；行业协会的作用应该更加积极的事前引导和努力化解，而不是不作为和事后的处罚。另一方面，推进行业工会的建设，全国总工会早在2008年就已部署要求推进出租车行业工会组织的建设，罢运司机也提出了此类要求，而且利益同质化必然要求工会的作用更加理性。
（三）理顺政府监管与行业自律的关系。从根本上讲，避免矛盾长期积累、酿成罢运事件，必须合理划分政府与行业的权责关系，各负其责；同时，政府监管和行业自律不仅缺一不可，而且应实现互动合作。一方面，政府要放松监管，但不是退出市场或弱化监管服务职能，实际上是一个“在传统的垄断行业解除管制、引入竞争的过程，而且是以提高管制的效力和效率为目的、致力于选择正确的管制目标和正确的管制工具的整个政府管制改革运动过程” 〔10 〕 （P14 ）。另一方面，行业协会和行业工会必须有效填补政府让渡出的自治空间，与政府监管形成有效的合力。但是前提是政府应该在公共事业改革中加快规制建设，依据行业特点合作定位自己的角色，尽快建设值得信赖的、稳定的相关法律和制度，切实而公正地保障相关主体的利益。在此基础上，实现政府监管与行业自律的合作应该遵循以下三个原则： 〔11 〕
首先是比较优势原则，即扬长避短，各自承担那些解决效果更好、效率更高、代价更小的事务。例如，黑车泛滥挤占正规出租车的市场份额，破坏营运秩序，打击黑车成为引燃罢运的一个重要诉求点，而打击黑车需要具备权威合理的处罚细则使人信服、令行禁止不容置疑、合法强制力，因此也只有作为公权力代表的政府才能对公民作出处罚，交通处罚亦是如此；又如一些硬性的行业标准如尾气排放量，必须由超然于社会的政府制定。行业自律组织更加贴近各相关主体，对各种问题的洞察反应更加迅速，可以整合出租车行业内的各种信息、资源，实现行业相关者的内部共享。
其次是优势互补原则。两种治理方式各具特点和不足，政府监管刚性有余，而行业自律具有灵活性和专业性等优势。按照这一原则，就是要尽可能发挥政府监管和行业自律各自的长处，但是要注意达成二者的协调，避免冲突。如在市场经济条件下，公司与司机的利益分配一般是在行业内经由双方谈判达成，政府的责任在于居间调停和公证、保护双方尤其是弱者的合法权益。
最后是量力而行原则，即要适可而止，有所为有所不为。例如政府应该严把资质审查、排放标准认定、运营秩序等，避免在力所不及的领域涉入过多，因为管得越多，其中立方和最终解决者的权威性越弱；行业规章制度、行业技术规范、行业道德规范等应该交由行业协会自行制定和落实。此外，出租车行业是典型的单兵作战，具有技术门槛低、经营灵活等特点，基本都是司机与乘客的接触，因此要发挥乘客的作用、广泛征集来自乘客的信息反馈。例如，在具体的服务质量、态度考核中政府与行业组织都不占优势，反而是手握投诉权的普通乘客更具话语权。
注 释：
①笔者选择以一千辆罢运规模为起点、以2000年至2012年为区间，根据权威网络媒体的公开报道，统计得出24起事件。选择以千辆为统计起点是出于这样的考虑：近年来的出租车罢运事件较多，只能选取其中规模较大的事件；此类罢运事件报道详细、事实经过清晰，便于捕获信息；其三，此类事件充分暴露了出租车行业的生态现状，而且能够带来强烈的视觉冲击和社会影响，形成显著的规模效应。
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