河南省农地流转的现状、困境与对策
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摘 要：河南省农地流转表现出规模扩大、速度加快、流转方式多样、组织化程度提高、土地用途基本合理、流转收益不足等特点。农业兼业经营替代农地流转、地方政府对农地流转市场管理缺位、缺少扶持新型农业经营主体和整合农地流转市场结果的综合性政策，造成河南省农地流转市场的困境。促进农地流转市场发育，须做实农民土地用益物权，扶持新型农业经营主体，强化地方政府对农地流转市场的监管，建立农地流转中介服务体系，健全对粮食主产区利益补偿机制和农民工社会管理体制。
关键词：农地流转；农业兼业化；新型农业经营主体；粮食主产区利益补偿
中图分类号：F321.1 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2013.12.006
河南省在发展现代农业和建设粮食主产区过程中，探索不以牺牲农业和粮食为代价的粮食生产与农民收入协调发展的道路。2012年，河南省粮食总产量561.36亿kg，占全国粮食总产量的9.56%。2012年河南省农民人均纯收入达7 524.94元，与全国农民人均纯收入7 919元相比，差距不小。整体上，制约河南省粮食生产的土地、水资源“瓶颈”约束和农业收益偏低的基本矛盾依然突出。2012年10月份，对河南省滑县、封丘县、沈丘县、息县、唐河县5个粮食生产大县的320个农民家庭的入户调查显示，河南省农地流转规模扩大、速度加快，而依靠农地流转弥补农业规模和效益不足的状况没有根本性改善。
1 河南省农地流转的现状
1.1 农地流转规模扩大、速度加快
自2001年开始，河南省农村土地流转规模和速度呈现加快趋势。据河南省农业厅调查统计，2001年河南农村家庭承包地流转面积占家庭承包经营总面积的1.7%，2007年这一比例为4.8%。2011年底，河南省农村土地流转面积132.13万hm2，占家庭承包面积的20.6%，比2010年底的87.58万hm2增长了50.9%。2012年底，全国家庭承包经营耕地流转面积达到0.18亿hm2，占家庭承包耕地总面积的21.5%。从农地流转规模看，河南省农地流转规模大体相当于全国平均水平，河南省农地流转规模扩大、速度加快，提高了农业生产集约化、专业化水平，实现了土地、资金、技术、劳动力的合理流动与资源优化配置，对促进现代农业发展起到了积极作用。
1.2 农地流转方式以农户间转包和出租为主
2012年，河南省农村劳动力4 800万人，农村富余劳动力3 200万人，农村劳动力转移就业2 570万人。农村青壮年劳动力外出务工，缺乏劳动力的中青年农民家庭的普遍做法是将土地转包或出租，一些外出务工农民将耕地入股或直接出租给专业合作社由其统一经营，在各个粮食生产县悄然兴起。截止到2012年7月份，全省入股面积比2011年增加了32.4%，托管等形式增加了34%。本次调查显示：在320个农民家庭中，已经参与、未参与农地流转的农户分别有63户、257户，占全部受访农户的19.7%，80.3%，63户农民家庭流转的耕地面积共计357 hm2，其中，以转包和出租形式流转的耕地占所有耕地流转总面积的82.7%。由于农村劳动力跨地区流动中隐藏着就业的不确定性，使分散农户之间的土地转包和出租具有短时性和不稳定。在农村劳动力输出比重高的沈丘县和息县，以转让方式进行农地流转比较常见，转让承包地占农地流转总面积的9%。国家反复强调稳定农民耕地承包经营权，那些在1993年以后出生的农民无法通过正常的土地调整渠道，合法地获得耕地。各地出现变通性的做法是那些主动放弃土地承包权的农户或者无力耕种的农民将其承包耕地转让给具有血缘或地缘关系的亲友，悄悄地形成耕地承包权的继承或流动。
1.3 农地流转组织化程度增强
农业产前、产中、产后分工的不断深化，提高了农业生产经营的组织化程度。目前河南省农地流转正在逐步打破农户之间流转的局限性[1]，更多地流入种粮大户、家庭农场、农民专业合作社和资本性质的农业企业。截止到2011年底，规模经营面积在百亩以下的有近5万户，6.67～33.33 hm2的1.5万户，33.33～66.67 hm2的2 900户，66.67 hm2以上的2 600多户。转入农民专业合作社、农业企业和其他经营主体的面积，分别比2010年增加了0.6%，49%和44.7%。与分散农户相比，专业大户、家庭农场、农民专业合作社等新型的农业生产经营主体，在市场竞争中更容易获得信息、技术、管理、流通等方面的竞争优势，可以降低生产成本和提高产量来增加农业比较收益，缩小农民务农收入与务工收入之间的差距，加速农村土地流转和现代农业发展。
1.4 农地流转以粮食种植为主
2012年底，河南省农地流转中用于粮食生产的占流转耕地总面积的62.7%，用于经济类作物生产的占流转面积的37.3%，流转后的土地用途以粮食种植为主。此次5个粮食生产重点县的抽样调查中，用于粮食生产的耕地占流转耕地总面积的81.3%，用于经济类作物生产的耕地占流转面积的23.7%，约5%用于其他用途。其他用途主要是涉农企业用于开发“循环经济产业园”、“生态农业示范基地”、“现代农业示范园”、“农业科技博览园”等农业项目。
1.5 农地流转收益不足
土地资源稀缺性，引起了发展新型城镇化和工业化与建设粮食生产核心区，在空间和区域上争夺土地资源的矛盾。土地资源升值反馈到农地流转市场上，农地流转价格的显示机制逐渐形成，价格引导土地资源流动的趋势加强。在63个农户参与的农地流转中，43个农户转出土地，20个农户转入土地，6户转出土地的农户未收到任何流转价款，得到土地租金或粮食补偿的农户有37户。其中，每公顷耕地流转价格基本维持在4 500～5 250元·年-1，约占年均种粮净收益的30%～35%。普通农户间自发耕地流转方式占绝对优势，转入耕地的农户因地块分散、租期短、缺少信贷资金的支持，不易实现土地集中和集约化经营，不易凭借规模化收益提高农业收入，而且增加不多的农业收入还要在流转双方之间重新分配。耕地流转合同并没有给转出耕地的农民带来较高的租金收益，并且丧失了耕地作为其务工、经商失败时的退路或抗击经济风险的资产[2]。
2 河南省农地流转的困境
我国农地流转政策，以保护农民承包地使用权和鼓励适度流转为目标，延缓了自发的农地流转的渐进性质，却终归抵挡不住农地流转市场加速蔓延的趋势，农户对此表现出顽固反抗与积极顺应的双重态度。前一个方面体现在众多分散的农户，尤其是中老年农户对农地流转的淡漠与冷静反应，极力避免卷入耕地流失与兼并；后一个方面反映在新型农业经营主体的大量涌现，并且在利润动机驱使下，扩张农地流转规模和实行农业集约化经营。农地流转中看似矛盾的两股力量的流变，使农地流转市场的主体、客体、管理者、流转秩序等不同程度的陷入困境。
2.1 农业兼业经营替代农地流转不利于农业生产方式的转变
河南省农业生产出现普遍的兼业化、老龄化和妇女化趋势。城乡经济社会发展不平衡和农业生产要素相对价格变化，诱使农民家庭打破“男工女耕”劳动分工方式，更为灵活地调配家庭内部性别间的劳动分工，夫妻双方闲时务工、忙时务农，或者一方务工、另一方务农最为常见。目前河南省超过90%的农村家庭，至少有一个主要劳动力长期从事非农业工作，农业兼业经营成为农民家庭主导性的劳动分工方式。在320位农户中，195位农户认为保留土地仅仅可以保证基本生活，其中的80位农户愿意放弃承包地，前提是政府能够为之提供适当的养老保障。这说明农户继续保留土地承包权的主要原因，已经不是可以从中获取较好的生活保障，而是将保留土地承包权作为务工失败的退路。占压倒性多数的中青年农户家庭，其经济中心已经转向非农产业并且摆脱了对土地依赖，却不肯放弃手中的承包地，这加剧了农地流转市场的供给不足。由于第一代农民工逐渐地退出城市、返回农村，老年农民家庭和部分中年农民家庭的收入来源再次转向农业并强化了对土地的依赖，这一部分农户转入土地的动机强烈而转出土地的愿望不足，结果是农业兼业经营切实形成了对农地流转的替代[3]。
占主导地位的农民家庭兼营农业，实现了家庭内部劳动分工的专业化和多样化的统一，可以提高农民家庭内部劳动生产效率。但是，在户均土地资源和劳均土地资源稀缺的约束下，农业兼业经营并没有妥善地解决劳动力与土地的合理搭配问题，反而出现妇女、老人经营农业的劳动力过剩问题，并且引起农业从业者的年龄层次和性别结构恶化[4]。本次调查发现：在从事农业的劳动力中，51岁以上的人数占43.1%，60岁以上人数占13.7%；妇女劳动力的人数占61.4%；中小学及以下文化程度的人数占40.2%。市场筛选下来的老龄、妇女农业从业者主要依赖传统的耕作经验，其对耕地的物质投入、新技术运用和现代化的管理能力往往不足，不利于农业生产经营的集约化和精细化，也不容易形成与农资市场和农产品市场的对接，最终会制约农业生产经营方式的转变。
2.2 缺少保护新型农业经营主体的政策
壮大新型农业经营主体的力量，依赖优厚的农业收益和能够有效地抗击农业风险的补贴性政策。从河南省新型农业经济主体的发展状况看，这些新生力量的总量和规模偏小且面临较高的自然的、经济的风险，又缺少相应的农作物保险政策和保护性的农业补贴。按照河南省农业补贴的实施办法，原有耕地承包者而非实际种粮者获得各项农业补贴，只是新增的农业补贴向新型农业经营主体进行倾斜。这意味着凡是新型农业经营主体的力量生长较快的地区，其市、县级政府的财政负担较重。例如，周口市采取鼓励土地流转、银行信贷担保、增加农业补贴的优惠性政策，其农业财政支出规模增加较快。2012年，周口市公共财政收入60.1亿元，争取中央和省财政各类补助资金269.8亿元，比2011年增加68.5亿元；公共财政支出324.9亿元，其中，惠农性的财政支出32.6亿元，占公共财政支出总量的10%。靠着纵向的财政转移支付，周口市财政收支才实现基本平衡。但是中央财政对这些产粮重点县的转移性支出的强度较弱，本就不富裕的地方财政支出困难，那么地方政府对新型农业经营主体的优惠性政策能持续多久就很难预测。调查发现，专业大户、家庭农场和农民专业合作社等新型农业经营主体，最无助的是与适度的农业规模相配套的农田水利设施、道路、技术咨询和推广、农田改造和耕地保护等公共产品供给滞后，最困难的是农资购买、农产品收购、银行信贷等。新型农业经营主体，不能在农资购买和农产品售卖中占据有利地位、缺少适当的抵押物和担保人、繁琐的银行贷款手续和投资担保公司较高的贷款利率，这些因素可能减损由农地流转带来的规模化收益。
2.3 地方政府对农地流转市场管理缺位
地方政府对农地流转市场管理缺失，突出地反映在对农民土地权益保护不到位和流转后土地用途管制不严格，引起农地流转纠纷和用途非粮化。例如，一些农业企业、家庭农场在跨村、跨乡或跨地区的农地流转中绕过农民直接与村委会签订流转合同，出现村集体代替或强迫农民签订流转合同的现象，一些农民缺少基本的知情权和价格谈判权利，许多耕地流转期限过长而流转价格偏低，而少数农业企业失信于农民使其蒙受较大的经济损失。又如，一些地区的县、乡政府试图依靠行政力量加速农地流转，而忽视自身应当承担的耕地保护职责与农地流转所附加的管理责任，包括对转入耕地的农业经营者的资质审查和流转耕地的用途监管。由于地方政府急于发展现代农业和地方经济，往往对新型农业经营主体尤其是工商业性质的农业企业的进入和监管不力，部分农村地区引入的农业项目实际上却在经营旅游、娱乐、餐厅甚至房产开发，或者农业企业租赁耕地后大面积、长时间撂荒。农地流转后用途“非粮化”，以农业企业的农地流转为甚，它与稳定粮食播种面积之间确实存在着矛盾，造成国家粮食安全隐患。
2.4 整合农地流转结果的综合性政策出台迟滞
目前，地方政府在发展新型城镇化过程中所制定的社会管理政策，没能与农地流转政策相配合，出现了“土地的城镇化”与“人的城镇化”之间的相互脱节。发展现代农业和提高农业组织化程度所带动的技术、资金挤压劳动力的现象，特别是一些被动流转土地的失业农民的生活质量下降[5]，即使地方政府政策上放开务工农民和失地农民在县城的落户条件，他们能否真正获得与当地居民等同的公共服务尚不可知。另外，新型农业经营主体与普通农户的农业收入差距扩大，势必加速农村内部的农民角色分化，在新一轮财富竞比中失利的普通农民，对土地投入和农业生产的积极性将可能影响未来的农业产出。现有农业保护政策仅注重粮食数量安全和调控农业资源，忽视了粮食质量安全和农业资源配置效率，无益于调整新型农业经营主体与普通农户之间的利益均衡。再者，农村土地产权制度，对农民对集体土地用益物权的限制过多，无形中为农地流转设置了一些政策，为村集体创造了不少的寻租机会[6]。例如“以转让形式流转土地的必须经过发包方同意”，可能使那些已经在城市有稳定收入来源的务工者无法扯断与农村耕地的联系，形成一批土地食利者。由村委会牵头的反租倒包和委托承包进行流转产生的土地租金可能被村委会截留，损害农村集体成员的利益和产生土地流转纠纷。
3 河南省农地流转的对策
粮食主产区省级政府，在农地流转的市场规律与政策调节的配合、与中央政府、基层政府以及农民的利益博弈中将起到关键性作用，对农业财政支出、信贷、农业科技、农村土地管理产生实质性影响。省级政府务实地引导农地流转，应完善农村土地管理制度、健全农业保护政策体系，创新农业经营机制和农民工的社会管理体制，稳妥地推进农地流转市场发育和吸纳农村剩余劳动力。
3.1 做实农民土地用益物权
稳定农村土地承包关系，赋予农民长久、充分的土地承包经营权，是稳定农民长期投资预期和理顺农地流转关系的基础。对一些归属不清的土地要尊重历史和承认现实，尽早确权颁证。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，承包方可以由农民扩大到农村集体以外的单位和个人。逐步放开土地承包经营权的抵押，让那些欲扩大土地经营规模的农民能够以手中的土地作为融资手段，解决农村资金不足的难题。即便真出现少数因经营风险无力还贷的农民被迫失去土地，地方政府也可以出台相关的社会救助措施予以解决。全面开展农民宅基地的统计和登记工作，赋予农民宅基地以完整的物权，发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。允许农民通过市场化流转变现其房产，或者按照地方相关政策的置换标准换取小城镇内的一套住宅、迁入小城镇居住，为有能力在城镇居住的农民融入城市创造条件。
3.2 地方政府引导和监管农地流转市场
地方政府建立土地流转的专项引导资金和信息服务体系，为流转各方提供必要的信息、技术和法律等的咨询服务，维护流转双方合法权益[7-9]。鼓励专业大户、家庭农场、专业合作社与农民在平等互利、协商一致的基础上签订长期、规范的流转合同并报发包方备案。在不改变土地性质和用途的条件下，准许社会资本以多种形式直接流转和经营农民的承包地，并且按照促进民营企业和中小企业发展的有关政策扶持资本性质的农业企业。县、乡两级地方政府对农地流转市场的管理责任，包括对保护流转双方的权益、流转主体的资质审查、信息传递、流转土地的用途管制、纠纷解决、执行农业保护政策等。加强省级政府对县、乡政府对农地流转市场管理责任的督察，引导流转土地向种粮方向发展。增强村民自治能力，最大程度地避免农村集体强制农民进行土地流转和截留农民土地流转收益。
3.3 积极扶持新型农业经营主体
从立法、政策、管理方面营造社会环境，培育高效率的新型农业组织。加强农地流转立法和制定实施细则，明确土地流转中受益各方的权利，保障农地流转不会造成耕地减少或威胁国家粮食安全，保证农地流转限制在农业内部，预防土地兼并和产生大量失地农民，规范农地经营权交易市场，确保农地流转公平、合理。省级政府制定财政、金融、项目开发方面的支持政策，围绕农业经营规模和提升农产品竞争力，加强农业基础设施和农业科技的财政投入，扶持各类农业主体投资现代农业和开展规模化的集约经营。鼓励外出务工的回乡创业者、专业大户、专业合作社、龙头企业围绕当地主导产业和特色产品，建立生产基地，开展适度规模经营。对达到一定经营面积的专业大户、家庭农场、专业合作社等规模主体，按其经营面积和亩均标准由中央财政对其进行直接补贴，对其基础设施投入和设施建设给予贷款贴息支持，并且将新增农业补贴重点流向规模经营者。通过农业保险机制分散和降低规模种植者的生产经营风险，对其投保农业保险给予一定的保费补贴，逐步建立包括农业保险、农业生产贷款在内的金融服务体系。商业银行县域分支机构和农信社优先支持专业大户、家庭农场和专业合作社，缓解农业规模经营者季节性、临时性的信贷资金需求。
3.4 健全农地流转的中介服务体系
农地流转的中介服务体系，包括分散的农户对土地测量与评估、土地流转法律咨询、土地流转合同管理、土地托管和土地保险的服务性需求，以及农业规模经营者对土地流转信息、流转监督管理、农业技术、农资购买、仓储、农产品销售、农机服务等需求。建立各类中介组织连接政府、农户与农业规模经营者，为之提供农地流转的信息、技术、生产，降低流转双方的交易成本和风险，促进顺畅、高效的农地流转。成立以乡、县、市三级政府为主导的农地流转信息网络，协调村、乡镇、地区之间的土地流转。成立市场化运作的农村土地产权交易所，为各类农地流转或农地产权交易提供投资、法律、评估、会计等专业服务。以农资企业和农技站为主体，以家庭农场、农民专业合作社或农民协会为对象，开展农资供应和生产技术指导。
3.5 建立对粮食主产区利益补偿机制
现有对粮食生产大县的奖励政策不足以弥补其农业财政支出的困境，也不足以调动县级政府对耕地保护、生态环境治理和发展粮食产业的积极性[10]。建议由中央政府和粮食主销区政府按照一定比例共同筹集财政资金，建立以中央政府为主体的国家粮食安全补偿基金，对13个粮食主产区按其对国家粮食安全的贡献进行转移支付。各个粮食主产区再按照产粮大县的粮食产量分配补偿性资金，以鼓励县级政府管好地、多种粮。粮食主产区省级财政加强对粮食生产重点县的农村土地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业化、特色农业产业示范基地建设的资金投入，配合规模化粮食种植，靠项目开发推动农业产业化和农民收入增长。
3.6 创新对农民工的社会管理体制
管理农民土地流转预期和妥善安置释放出的农业剩余劳动力，利用农民彻底的分业和减少农村人口促进农地流转和适度农业规模化经营。一是形成持久的农村人口流动机制，对农民工和失地农民的就业能力和再就业进行培训，提高农民工的就业层次和就业稳定性[11]。二是完善农村社会保障体系，增强农民土地流转的预期。要使农村人口能持续地流动下去，须赋予农民充分的退出土地权利和城市基本生活的保障权利。从农村最低生活保障制度入手，推动农村社会保障制度的完善，置换土地对农民生活、养老的保障功能[12]。在一些县域经济发达的农村地区，可以依据土地流转期限对转出土地的农民进行不同标准的补贴，用于其农村养老保险自缴费用的补助。将城市规划区内转出土地的农民纳入城镇社会保障体系，对其实行优先保障。三是转变人口城镇化模式，促进农民工融入城市。摆脱政府主导的城镇化，逐步过渡到市场主导、政府引导的城镇化模式，依靠市场手段筹集资金和产业聚集提高城镇化质量。尽快打破城乡分割的二元社会管理体制，稳妥改革户籍制度，促进更多的农民工在就业、住房、医疗和子女教育等方面享有与城市居民相同的权利。惟有让农民工获得高于农村的、体面的城市生活，方能为规模化的农地流转和发展现代农业释放更大的空间。
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