资源富集型贫困县构建工业反哺农业长效机制研究
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摘 要：工业反哺农业是增强县域经济自我发展能力，实现县域工农业协调发展、跨越发展的重要战略举措。探索建立县域层面工业反哺农业的长效机制，为资源富集而经济社会发展滞后地区实施工业反哺农业。对兰坪县工业反哺农业改革试点的调研表明，需要各级政府的政策支持，需要赋予兰坪县必要的先行先试权利，构建和规范工业反哺农业的长效机制。
关键词：资源富集型贫困县；工业；反哺；农业；长效机制
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0160-03
工业反哺农业是增强县域经济自我发展能力，实现县域工农业协调发展、跨越发展的重要战略举措。云南兰坪白族普米族自治县一个典型的资源富集型国家级贫困县，最大的优势是资源，最大的县情是贫困。目前已初步形成了矿冶、水电为主，建材、采选辅助材料、农特产品加工为辅的工业发展格局。同时，兰坪县的农业基础仍十分脆弱，缺乏自我发展能力，是资源富集型贫困县的典型样本。
作为云南省政府2009年批准的工业反哺农业改革的唯一试点县，兰坪县试点的效果并不十分理想。为探索资源富集型县域层面工业反哺农业的长效机制，并总结经验教训，找到行之有效的做法，我们对兰坪县进行了调研。调研结论认为：兰坪县工业反哺农业改革的推进和长效化，应在税收政策、金融政策、生态补偿政策和农业产业化发展等方面进行全方位的系统推进。
一、工业反哺农业是资源富集型贫困县县域经济发展的必然选择
据工业化国家的经验，当地区人均GDP达到800美元～1 000美元时，该地区即可进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。2011年，兰坪县人均GDP达12 624元，已具备工业反哺农业，工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣的条件。
（一）兰坪县较为突出的工农差距、城乡差距，需要创新工业反哺农业的机制体制，促进统筹发展
一是农业产业与农村人口极不协调。2011年，兰坪县三次产业结构为11∶57∶32。占总人口的83.3%的农村人口只创造11%的农业产值。二是工农业发展极不平衡。2011年，兰坪县的第一产业增加值29 645万元，位列全省129个县的第一百二十位。而第二产业增加值153 095万元，位居第五十九位。三是城乡居民收入差距大。2011年，兰坪县农民人均纯收入2 614元，仅为全省平均农民人均纯收入4 722元的55%，全国农村居民人均纯收入6 977元的37.46%，在全省129个县中排名第一百二十二位。而职工平均工资36 827元，全省排名第十四位。农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入的差距为5倍（2011年兰坪县城镇居民人均可支配收入12 885元）。四是农村贫困面大。2011年，兰坪县农村贫困人口12.76万人，占总人口的67%，贫困面大。兰坪县城乡二元矛盾的破解，需要创新工业反哺农业的机制体制，把农业发展与转移农民、减少农民结合起来，促进城乡统筹协调发展。
（二）兰坪县以矿电为主的工业发展奠定了工业反哺农业物质基础
兰坪县以矿电产业为主的工业已发展到一定的规模，具有实施工业反哺农业的能力。2003年以来兰坪县进行了大矿整合，以锌冶炼为代表的有色工业规模生产能力迅速提高。2006年，在云南实施工业强省战略中，兰坪县成为云南省重点培育的40个工业强县之一，兰坪县工业园区也是全省重点培育的30个工业园区之一。目前，以矿产资源开采和加工冶炼为主的矿业经济对全县GDP的贡献超过80%，对财政收入的贡献60%。矿电产业的发展有条件、有基础、有政策，完全可以在反哺农业中发挥作用。金鼎锌业等企业，已在支持农业基础设施建设、吸纳农民就业、生态污染治理等方面开展了卓有成效的工作，对反哺农业进行了积极的探索。
（三）兰坪县农业具有在工业反哺下逐步向现代农业提升的潜能
兰坪县具有气候和生物多样性的优势，优质杂粮、生物药材、经济林果、畜牧业等高山特色农业资源十分丰富，具有产业培植基础和发展潜力。近年来，兰坪县建立了以核桃为主的木本油料基地、生物药材基地、现代肉牛和生猪标准化养殖项目、乌骨绵羊养殖示范场等一批优势特色产业项目。扶持壮大了锦旭牧业、古登农副产品加工厂、金顶恒通公司、啦井紫兴五味子饮品加工厂等一批龙头企业。工业反哺农业的实施，将进一步有效激活集约型农业发展的潜能，促进传统农业向现代农业的转变。
（四）工业反哺农业是兰坪县规避“资源的诅咒”，培育接续产业，实现县域经济跨越发展的突破口
兰坪县的主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业，是比较典型的资源型经济形态，面临严峻的“资源的诅咒”困境。其一，据测算，兰坪县的铅锌矿资源，最多能够维持十八年的高强度开采而走向枯竭。主导产业的衰退，不可避免地会对兰坪县经济和社会的发展产生严重影响，甚至可能陷入举步维艰的境地。其二，由于资源性初级产品是典型的上游产品，市场价格波动性大，特别是近年来国际国内经济的持续低迷，给依赖度较高地方经济带来重创，陷入资源与经济发展悖论。其三，由于过分依赖单一的金鼎锌业有限公司（该公司的产值占全县工业总产值的80%），兰坪县的GDP增长轨迹与金鼎锌业的增长轨迹基本相同，凸显了兰坪县域经济的脆弱性。因此，必须提早谋划布局，改变兰坪县域经济严重依赖资源型产业的状况，推进产业结构和经济基础的多样化，有效规避“资源的诅咒”。
工业反哺农业长效机制的建立，需要一套正常运行并发挥预期功能的制度体系。这套体系应该有两个特点：一是要比较规范、稳定、相互匹配；二是要有推动这套制度体系正常运行的“发动机”。政府作为工业反哺农业政策支持体系设计的主体和制度变迁的推动力，担当了主要“发动机”的角色，应在税收政策、金融政策、生态补偿政策等方面给予支持并制度化，同时赋予兰坪县率先突破先行先试的试验权，构建和规范工业反哺农业的长效机制。
（一）建立多渠道、多元化、多主体的工业反哺农业资金供给保障机制
1.深化工业反哺农业财税体制改革，加大工业反哺农业资金的保障力度。近年来，兰坪县地方财政收入虽逐年增长，但各种税费上缴比例大，地方可支配财力十分有限。深化财税体制改革，加强地方的财力建设，是保障工业反哺农业资金投入的关键环节。
第一，调整利益分配机制，提高增值税及所得税税收返还比例。在中国矿产资源开发中，主要的税种是增值税和所得税，但返还地方比例小，导致地方财力的弱化，工业反哺农业的财政投入乏力。2011年，兰坪县增值税和所得税分别上划15 895万元和6 894万元，返还比例分别为15.6%和21.3%。2005—2011年间，共上划增值税和所得税185 917万元，返还比例仅为14.9%。地方可支配财力与资源环境的代价和治理成本不相匹配。可考虑增值税从上划中央数中返还地方60%。所得税从上划中央数中返还地方60%；从上划省级数中返还地方60%，增加地方可支配财力。
第二，调整利益分配机制，改革资源税的征收方式。兰坪县资源富集但财政困难现象突出，资源税应由“从量计征”改革为“从价计证”。从量计征的资源税收模式缺乏弹性，不能反映资源价格的变动，也导致了对资源的掠夺式开采，造成资源的浪费甚至是破坏。从价定率征收资源税将更能发挥出税收的级差调节作用、抑制资源浪费。资源税走向“从价计征”有利于增加地方财政收入，有利于确保资源的合理开发和节约使用，促进资源富集地区的可持续发展。目前中国进行的资源税改革试点工作的新疆等地取得了较好的效果。这是大势所趋，作为试点县的兰坪应该率先突破。
第三，调整利益分配机制，全额返还县级征收的矿产资源补偿费。目前，兰坪县征收的矿产资源补偿费全部上缴省级财政，由省级财政按地方20%、地质勘查基金30%、矿产资源保护及管理专项费50%的比例分配。其中，矿产资源保护及管理专项费再按20%、20%、30%的比例在省、州、县三级进行分配。现行矿产资源补偿费的返还比例过低，返还的补偿费难以解决资源开发中导致的生态环境恶化和大量失地农民的生发展问题。应全额返还县级征收的矿产资源补偿费，增加资源初始地的财力，加大反哺农业的资金保障力度。
2.适当调整云南金鼎锌业的股权分配比例，优化股权结构，照顾资源初始地利益。兰坪县国有资产管理局持有云南金鼎锌业股权比例仅为10.12%，却承担着解决因资源开发引发的生态环境破坏、资源枯竭、矿区周边农民返贫等经济社会问题责任。如此股权分配，难以解决开发与发展、开发与脱贫、开发与接续产业培育等问题，难以促进兰坪县的可持续发展。应适当调整云南金鼎锌业的股权结构，有两种方式可供选择：一是通过对企业增加土地投资等追加投资方式，增加地方股权；二是将云南冶金集团持有的部分股权以划拨或赠与方式，增加兰坪县国有资产管理局持有云南金鼎锌业的股权比例。我们倾向于重点考虑符合市场规律要求的“通过对企业增加土地投资等追加投资方式，增加地方股权”的方式，随着土地流转机制的改革，这种方式既可以增加资源初始地的持股比例，也能够增强企业的发展能力，更是失地农民以土地入股方式持续获取生活来源的保障。
3.建立工业反哺农业政策引导机制。政府直接投入资金是有限的，通过政策杠杆引导非农资金对农业产业的投入，或对生态环境改善的投入。
第一，建立金融保险对农业的投入机制。适应兰坪县农业基础设施薄弱、农业产业结构单一、农民抵御风险能力低下、农村公共事业滞后的状况，需要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。一要加大政策性金融对三农的支持和保护力度，坚持以粮棉油收购贷款业务为主体，扩大对农业产业化龙头企业、农业科技发展项目、农业小企业的贷款范围，加大为农村基础设施建设和农业综合开发提供中长期贷款的支持。二要完善多渠道、多形式、多元化的投融资机制。坚持农业银行为三农服务的方向，强化职能，落实责任，稳定和发展农村服务网络。规范发展多种形式的新型农村金融机制和以服务三农为主的地区性银行，鼓励社会资金投入农业和农村基础设施建设。三要发展农村保险事业，把农业保险纳入农村政策扶持体系，健全政策性农业保险制度，对经办农业保险的政策性金融机构实行适当税收减免，建立农业灾害风险分散机制。
第二，建立生态补偿机制。按照“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，探索建立或内生态补偿机制，促进资源的合理开发利用和生态环境的改善。
一是建立兰坪县生态环境恢复治理保证金。为贯彻落实科学发展观，建立生态环境保护的长效机制，应建立兰坪县生态环境恢复治理保证金。征收方式为：自然资源开发中对生态环境有影响的项目，包括探采矿、矿石加工等项目，按总销售额的0.8%征收；对生态环境有损害的项目，包括建筑建材、金属表面处理、林木采伐、木材加工等项目，按总销售额的0.8%征收；公路建设、水电开发等项目，按总投资额的1%征收；其他项目，按总销售额的0.8%征收。
二是建立兰坪县工业反哺农业发展基金。通过整合财政支农资金，吸收工业资本和民间资金，组成工业反哺农业发展基金，专门用于解决三农问题。基金来源包括：财政投入；在企业税前利润中提取的一定比例的反哺资金；鼓励和吸引民间资金对农业的投入等。要明确基金的征收范围、征收比例、使用管理等内容。要明确工业反哺农业项目建设规划和政策，吸引民间资金的进入。
第三，扩大招商引资，引导外来资本和民间资本投资农业。不断改善投资环境，提升政府公共服务的职能，疏通信息传递渠道，大力宣传兰坪县，推介兰坪县，突出资源优势、政策优势，引导外来资本和民间资本投资农业。以政府的有限投入创造哺农资金投入的倍增效应。
（二）建立和完善补农扶农机制
1.建立农村土地流转机制。积极探索农村土地经营权流转的有效实现途径，鼓励通过转包、转让、出租、土地入股等流转方式，实现土地的连片集中，发展多种形式的适度规模经营，推进农业产业化发展。
2.建立征地补偿制度。随着工业化和城镇化的发展，兰坪县的城市建设用地、矿山开发和水电建设等的用地量不断增加。要按照征地使用的不同性质，区分公益性用地和盈利性用地，制定不同的补偿范围和补偿标准，对被征地的进行分类补偿就业，解决好被征地农民的住房、就业、社会保障等问题，切实维护失地农民的利益。在土地收益补偿方面，坚持征地补偿与土地市场价值相统一的原则，探索和完善通过宅基地换房、耕地入股和一次性补偿等形式。在劳动力安置方面，根据农民的意愿和客观条件，采取保险安置、创业安置、就业安置和货币安置等方式。对非公益性征地项目，允许农民通过多种方式参与开发经营。
3.建立生态移民安置扶持机制。兰坪县95%以上的面积是高山峡谷，坡度大于250的耕地占总耕地面积的76%，自然生态环境十分脆弱。加之以矿电为主的工业发展格局，加剧了人地关系的矛盾，加剧了对生态环境的破坏，也产生了一批需要安置的水电移民和生态移民。应建立生态移民安置扶持机制，使移民能“迁得出、稳得下、能发展”。对于水电移民，要认真落实国家的移民政策，建立和完善库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金，引导和资助移民发展生产、发展库区服务业，增强移民自身的造血功能；加强与水电企业协商，在水电开发前期预拔移民资金，提前对移民的生产生活进行安排；适当调整水资源费的分配比例，增加对水电移民的扶持力度。对于生态移民，把扶贫开发与生态移民相结合，采取国家补助，地方配套，企业补偿，群众自筹相结合方式多方筹措移民资金；在配套政策上做好老年人获得养老保险，年轻人通过就业培训，政府提供公益性就业岗位，企业提供就业岗位办法，解决生态移民的工作和生活之忧。
4.建立农村劳动力就业培训机制。大量低素质的劳动力长期滞留在农业领域，不仅导致农业生产水平的低下，也使农业劳动力向非农产业转移时产生非常明显的结构性缺陷。要进一步加大对农民的素质教育投入，建立政府扶助、社会参与的职业技术培训机制，大力发展职业技术教育和成人教育，积极推进就业培训和职业技能培训，大幅提升农村人口素质，不仅造就一批种养能手、农业科技带头人和专业合作组织领军人等农村适用人才，更拓宽了农村劳动力转移和就业渠道。
5.建立企村帮扶机制。企业在创造利润的同时，还必须要承担相应的社会责任。应把企业的发展与社会责任挂钩，把生态环保意识，植入到企业的社会责任之中。一方面，应积极探索“一企一村”、“一矿一村”的帮扶模式，结对帮扶农村发展产业项目，开展劳务输出，改造村容村貌，发展社会事业。应允许企业将哺农支出列入企业成本，在税前列支。另一方面，应通过引进先进技术，不断增强自主创新能力，用先进技术改造传统产业。要加强资源的综合开发利用，不断延伸产业链，发展精深加工，增加产品附加值，提高工业反哺农业的内生能力。
参考文献：
[1] 兰坪白族普米族自治县人民政府.兰坪白族普米族自治县国民经济和社会发展第十二个五年发展计划纲要文件汇编[Z]，2011.
[2] 云南省统计局.云南省统计年鉴（2001—2011）[K].
[3] 云南领导干部经济工作手册（2007—2011）[K].昆明：南科技出版社，2011.