公共性城市设计

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1引言

城市设计实践发展至今业已从空间设计扩展为包含编制和实施等在内的整体管理实践。作为一种价值完善的专业管理过程，城市设计实践中更偏重于解决专业领域中设计问题的工具价值；而作为一种“行政过程”、“政策过程”或是“政治过程”而言，城市设计过程将体现其公共性的基本价值特征，从而使其在城市空间的公共管理领域中发挥应有的作用。由此，城市设计过程在价值取向上仍然存在着一定的争议。相关争议首先体现在其关注对象是城市空间整体还是其中的公共领域：城市空间具有公私混合的特征，且很多情况下难以泾渭分明，其公共属性并不突出；而公共领域则是城市空间中具有公共价值的部分，其管理实践自然受到公共价值的规范。另一争议反映在管理者的公共属性上：对于公私混合的城市空间而言，在管理过程中政府和市场都具有管理者角色；而作为行政过程，公共部门的管理者角色将更为突出，市场则成为管理的目标群体。城市设计相关的公共性价值特征并不明晰。然而，讨论和辨析城市设计的公共性内涵具有重要意义。公共性之于城市设计而言并不仅仅体现为职业伦理中所应持有的公共精神，也是认识城市设计管理职能的价值规范。在当代多元价值共存的城市设计实践中，将公共性作为价值基础为其管理过程提供了合法性，由此其管理职能将以保障和促进城市空间公共价值为目标。同时，公共性的认识也为具体管理实务提供一种分析工具，帮助管理者理解城市设计的管理范畴以及自身的公共角色，确保各类管理途径符合公共性的价值规范。城市设计领域的价值取向研究并不多。其中公共价值取向的成果较集中在城市空间公共属性的探讨，具有社会学视角（沃尔泽，1986；夏铸久，1994；卡尔莫纳等，2003等）、法学视角（卡尔，1992；阿里·迈达尼普尔，1996等）以及经济学视角（周进，2005；克里斯·韦伯斯特，2007等）等多种认识途径。对城市设计实践中公共性的关注一类体现在职业伦理中的公共价值规范的阐释（董慰、王广鹏，2007；刘代云、金广君，2008；金勇，2008等），另一类则体现在管理实践中与公共性密切相关的命题，例如公众参与（克利夫·芒福汀，1999；刘宛，2006等）和法律法规（理查德·黎，1988；扈万泰，2002；王世福，2003；庄宇，2004；王卡、曹震宇，2009等）等。公共取向的城市设计研究重结果轻过程，而过程导向的相关研究中一则关注哲学伦理层面的倡导，一则关注实务操作层面的方法技术，缺乏对公共性在管理理论层面的解析。本文将基于公共管理领域中有关公共性的理论认识，从关注对象、管理者角色和管理途径等方面辨析城市设计过程中公共性价值特征的具体内涵，从而为理解城市设计的管理职能提供理论基础。

2公共性的内涵

公共性是公共管理的基本命题，是公共管理获得合法性和权威性的基础。公共性的理解具有相当的复杂性，“公共”的含义并没有统一的界定。沃尔多（1955、1997）把“公共”理解归纳为三个方面：一是哲学、法学和政治理论层次的理解，即从国家或者政府的角度下定义，涉及、合法性、普遍福利等问题；二是从经验层次界定某种社会中人们有哪些公共职能与公共活动；三是从常识层面理解政府执行活动或者职能。①尼古拉斯·亨利（2002）对公共性提出了制度定义、规范定义和组织定义，三者结合构成公共行政的“公共性”。制度定义是按照制度术语来理解公共行政，表现为政府各级机构；规范定义专注于影响公共利益的现象上；组织定义主要是为了实现参与，即公共利益观点若能被共享必须要求相应的组织予以保障②。罗森布鲁姆（2002）认为公共行政强调的公共性体现为：（1）以宪法为基础，提供行政存在的空间并对其进行限制；（2）政府有义务增进社会的公共利益；（3）政府较少受到市场因素的影响，即使运用市场机制也是有限的；（4）作为人民的代表，公共行政管理者的行为具有合法地位与强制权力，并应遵循代表性和透明性的要求③。乔治·弗雷德里克森（1997）回顾了公共问题的哲学、经验和理论的观点，并分析了社会科学中有关公共的五类观点，提出公共既是一种理念也是一种能力：作为一种理念，它意味着所有人为了公共的利益，而不是出于个人或者家庭的目的才走到一起；作为一种能力，它意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力，通常通过政府而进行，但并不是所有④。国内对“公共性”的定义有三种：一是指政府作为人民权利的委托者和委托权利的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策（孙柏英，2001）；二是认为公共性即政府产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等（祝灵君、聂进，2002）；三是认为公共性指一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性（王乐夫、陈干全，2002）⑤。综合而言，公共性的理解具有层次性。哲学层面的公共性是一种公共精神或是理念；政治、法学理论层面的公共性从公平和正义出发，涉及、合法性等问题；公共管理理论层面将公共性作为一种价值基础，帮助认识公共组织的公共职能；公共管理实务层面的公共性将成为一种分析工具和价值标准来理解公共组织的具体管理活动。城市设计专业具有很强的应用性，其职业伦理受到哲学、政治和法学层面公共性价值要求的引领，但对于实践而言，公共管理理论和实务层面的公共性探讨将更具认识论和方法论的作用。

3城市设计关注公共领域

城市空间及其特征包含了各类物质要素和相应的属性，同时还有这些要素之间所形成的外部性特征。随着城市空间管理专业领域的分工和细化，作为其中之一的城市设计在当代所关注的内容已并非涵盖城市空间的所有方面，而是由“城市空间”逐步聚焦于其“公共领域”部分⑥。焦点的转变蕴含了两方面的背景。一方面，基于市场经济发展的成熟程度，公共领域与私人领域分野。市场经济的发展使城市空间成为公共和私人的混合体。城市空间的市场开发运作越为成熟，市民对公共领域和私人领域的甄别越敏感。另一方面，城市设计将焦点转变为公共领域是基于“窗户外看到的所有事物”已经出于各类考虑受到了相应的干预，城市空间的控制已经形成了“看不见的网”。“公共领域”源于西方社会，发展至今已具有相当复杂的含义。现代公共领域理论中，较具影响力的是阿伦特和哈贝马斯的研究成果。总体上认为公共领域包含了物质和非物质的表现形式，承载着公共生活，这种公共生活是从公共利益出发，通过沟通和交往、辩论和批判等活动来展现自我或是达成共识。两者的差异在于前者突出其政治象征意义，而后者偏重其社会文化意义。城市设计关注的公共领域是具有物质空间表现形式的公共场所，并包含其承载的公共生活之非物质内涵。然而，公共领域的界定却无法统一。社会视角下以公共开放性来界定时会发现并非所有公共空间都会无限制向每个人开放，而准公共空间的开放程度更是因服务规模的不同而模糊不清。法律视角下以公共权属界定时会发现公共领域的各类物质要素在权属细分之后公私属性并不统一。经济视角下运用公共物品来理解公共领域时，以竞争性和排他性为划分标准，然而公共领域中的各类空间要素在非竞争性和非排他性上都存在着程度差异。由此可见，各类视角下的公共领域认识都是模糊的，然而这种复杂性并不能掩盖其公共性特征。公共领域和私人领域的差异客观存在，只是差异划分标准并非是一条泾渭分明的分界线，而是一种具有梯度性的“谱系”（卡尔莫纳等，2003）。有关对城市空间进行公共干预的合法性问题已经在城市规划相关研究中进行了深入的探讨。面对外部性问题，对公共干预的需要是肯定的，然而对于干预的限度却存在不同的观点。公共领域的实际界定及其干预程度将通过具体的城市设计过程加以辨析并得以实现，其中政府和市场之间的关系对干预程度具有重要的影响。从城市空间的使用价值和交换价值来看，对城市设计的公共需要来自对公共领域使用价值的关注，因其规模和品质直接体现了城市的公共服务水平。然而，市场化的城市开发引发私人对空间交换价值的追求而阻碍公共领域的发展。阿里·迈达尼普尔（AliMadanipour，1996）阐述了市场开发过程中产生的空间私有化和设计标准化等趋势，前者使公共领域的规模逐步减少，后者则对公共领域的品质造成冲击，而这些趋势被认为是不可避免的。面对使用价值和交换价值之间的张力关系，公共部门将立足于公共领域的空间使用价值，通过城市设计过程加以保障和促进，尽可能提供公共场所并促进公共领域的空间品质。近年来，激烈的城市竞争使得公共领域被作为一种城市发展的公共资源，通过城市设计提升其交换价值吸引投资，以促进地方经济发展。然而，“引导投资的是市场本身，而不是设计”（Cowan，2000：24）⑦。城市设计虽在提升公共领域的交换价值中具有一定附加作用，但并非其要义所在。本末倒置的价值追求将使城市设计无法发挥应有的作用。

4城市设计管理者的公共角色

有关城市设计实践主体的认识差异很大程度上与城市设计过程的不同诠释相关。作为一个社会过程，城市设计过程包含了政府、市场和社会等多元化的参与主体。作为一个有意识的管理过程，政府和市场在城市设计过程中的管理者角色较为突出，管束型和开发型的城市设计分类（赵斌、徐雷，2004）正是基于主体公私属性的差异。当城市设计被理解为行政过程时，公共部门作为管理者的角色更为突出，而市场成为了行政管理的目标群体。城市设计过程中管理者公私属性的探讨体现了政府和市场之间关系的不同理解。城市开发过程直接产生城市空间结果，市场成为了空间产品的主要供给者。在开发过程中，市场关注空间品质是希望通过创造性的设计提升空间产品的交换价值以获取更多的利益。“设计管理”是开发项目管理的重要组成部分，它将确保产品按照设计要求生产以实现价值最大化。当开发项目规模较小时，设计管理关注项目自身的内部问题，大多属于私人领域；而当开发项目规模较大时，设计管理所处理的问题往往已经覆盖了城市空间公共领域。虽然管理动机仍以营利为目的，但从结果而言已经属于城市层面的设计问题。因此，市场主导的大规模开发项目其设计管理过程是否是城市设计过程往往具有争议。在当前的城市发展中，公共领域的供给很大程度上依赖于市场。进行大规模地产开发的企业家们在城市开发过程经常扮演了一种半公共角色（乔恩·朗，2005）。这种角色产生于其管理行为结果而并非动机。市场开发的设计管理是为了扩大私人的获利，许多开发都有意识的塑造良好的公共领域来吸引更多的公共使用者，为其带来更大的获益。在这些市场主导的项目管理中，公共部门的角色相对较弱：有些是由于对公共领域的价值认识尚不成熟；有些是社会对此尚未形成公共需要，因而不必要进行城市设计的干预；还有一些是有意识发挥市场优势，依靠私人投资发挥其优势来创造良好的公共领域空间品质。然而，无论是否提出城市设计要求，公共部门对私人开发在其项目的空间效果等方面始终具有监管职能，差别在于干预程度的不同。城市设计过程伴随着开发过程而展开，它并不仅仅是结果管理，同时还包含着过程管理。对开发项目运作过程进行公共监管是政府相关部门的职能之一。出于城市设计考虑的公共监管途径一般包括：一是将城市设计的内容纳入城市规划的管理体系，同时依循规划许可的行政程序对开发项目进行管理；二是单独提出城市设计的控制内容，作为开发控制要求的组成部分，依据规划许可程序进行管理；三是城市设计控制内容采用独立设置的设计评审程序对开发进行行政许可管理。无论哪种途径，公共部门始终承担有关公共领域的设计及其实施的监管者角色。对于城市设计过程而言，权力始终是决定一切的因素（洪亮平，2002）。城市设计是“设计城市而不是建筑”，城市公共领域的塑造和发展属于公共事务范畴，因而其管理实践必定受到公共权力的影响。纵观城市设计的发展历程，最初有意识的城市空间设计由当时代表公共权威的皇权主导，随着民主化进程的推进，政府作为公众逐步成为了城市空间设计和管理的主导。之间的差异在于公共性的不同历史诠释，然而城市设计管理者角色的公共性始终存在。当代社会多元价值并存，城市设计过程中政府、市场和社会具有不同的参与程度。然而，市场和社会的参与是有限的，公共管理者仍然为是否需要对公共领域进行城市设计干预、如何干预以及干预程度提供了整体性管理框架。

5城市设计管理途径的公共性保障

法律和政治是公共管理途径体现公共性的保障。城市设计过程关注城市空间公共领域的相关公共事务及其管理者的公共角色都决定了其管理途径必然体现公共性特征，且受到相关的法律法规和政治策略的保障。法律为城市设计过程提供了基本的行为规范。各个国家对于公共部门的组织、规章制定、许可、仲裁和司法审查等程序具有相应的法律规范，从而确保了公共部门行为过程的公共性。城市设计过程同一般公共事务的管理一样遵循公共行政程序的法律要求。根据“程序正当”的法律原则，城市设计依据法定行政程序运作而获得合法性，从而保障其公共性。除此之外，城市空间的公共管理尤其是城市规划管理的法律体系也为城市设计的管理过程提供了相应的法律基础。由于城市设计在各国城市规划管理的法律体系具有不同定位，因而具体程序要求也会有所不同。美国城市规划管理的法律法规在各个州有所不同，很难说具有完整的体系。区划被认为是美国城市规划的核心，也是物质空间管制的法律工具之一。而城市设计同样也是城市空间管理的公共政策工具之一，其管理程序将遵循公共行政程序的法律规范（如联邦行政程序法，1946），或依据行政法律要求制定相关的程序要求。英国的城市规划具有整体性的法律体系，对规划管理程序制定了相关的规范。城市设计的运作被明确纳入规划管理体系（英国建筑与建成环境委员会，2000），并在新的规划法中明确纳入其管理事务（英国城市规划法，2008：第183条）⑧。因而，其城市设计的公共干预过程须遵循规划法定程序的相关要求以保障其公共性。我国的城乡规划法中并未明确城市设计的相关内容，它更多是作为地方性城市空间管理的公共政策工具之一。有些地方性的规划法规将其纳入，明确了操作程序的要求⑨；而没有明确管理途径的实践在大多数情况下参照了规划管理的法定程序。法定程序规范为确保城市设计过程的公共性提供了统一的基本的保障。国家和政府在基础上不断推进行政程序的公开性和参与性等来加强管理过程的公共性。无论是公共行政管理还是具体的城市规划管理，相关的法律机制都不断得到完善，由此受其规范的城市设计过程也将不断加强其公共性特征。对于具体公共事务的管理，公共部门会根据具体情况对市场、社会及其自身在过程中所承担的角色及其价值分配采取不同的政治策略。城市设计一直存在于“平民主义”和“专业主义”的两难困境（克利夫·芒福汀，1999）。在价值的认定上，“公众”和“专家”的观点之间存在着分歧。与此同时，“公众”本身包含着具有不同利益的群体，并持有不同的观点。城市设计师往往将城市设计保持在一个技术过程的安全范围之内，以避免直接面对重新分配权力和财富的问题。然而，城市设计过程中的管理者则无法避免去面对价值分配的政治议题。城市设计中的连续决策都是有关利益分配的政治决策，即便是通过技术分析做出决策其本身仍然代表着政治的选择。特定的城市设计管理过程会采取不同的政治策略，因而其过程的公共性将存在着程度上的差异。偏向于“专业主义”的决策过程以法律为公共性保障的基准，更关注专业价值的实现；偏向于“平民主义”的决策过程则体现为更具公开性和参与性的集体决策。实际过程中，决策往往需要考虑和平衡利益相关者的观点，采取何种决策方式则受到市场环境、社会需要等因素的影响。但每一种决策方式都体现了相应程度的公共性特征。政治策略对城市设计过程的公共性程度产生重要影响。

6结语

对城市设计公共性的探讨是基于将其作为一种公共管理过程的理解。公共性在不同层面所具有的涵义都会对城市设计实践产生相应的影响。在具体的管理事务中，城市设计过程的公共性体现在其关注对象、管理主体以及管理途径等方面。这些公共性在专业领域中所体现的具体内涵对理解城市设计的管理职能具有指导意义。对城市设计的公共需要来源于社会对城市空间公共领域的提供及其品质的关注。公共领域的界定具有梯度性，但与私人领域的差异是现实存在的。聚焦于公共领域的城市设计管理过程其主体自然具有公共属性。公共部门在城市空间结构和城市开发过程中承担多重管理者角色。私人部门在许多大规模的城市开发中具有半公共角色，但其干预的程度仍然由体现政府、市场和社会之间关系的治理框架决定。由此，城市设计过程的关注对象和管理者角色都能体现公共性的客观存在，但对公共领域的界定以及政府和市场在过程中发挥作用的多少都将通过具体的城市设计过程加以辨析和实现，不同的城市设计其管理对象和管理方式不能一概而论。为确保城市设计管理职能的公共性特征，其管理途径将受到法律和政治的保障。公共行政和城市规划的法律体系提供的公共程序法定规范为确保城市设计过程的公共性提供了基本标准，而不同的政治策略在具体实践过程中则体现不同的公共性程度。城市设计过程始终在“依法行政”和“公众参与”的推动下逐步提高其公共性价值特征。我国当代的城市设计实践在城市空间的公共管理中发挥了重要的作用。然而，面对市场经济的逐步发展以及社会多元价值观的推动等发展环境的变化，在具体事务的管理过程中对“管什么”、“谁来管”以及“怎么管”等问题的认识存在分歧。本文希望能够抛砖引玉，引起研究领域对城市设计过程公共性价值特征的重视，从而帮助理解城市设计管理实践的价值取向及其管理职能。

作者：奚慧 单位：同济大学