规范事业单位国有资产管理的研究

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摘要：事业单位国有资产的有效管理是我国财政管理的重要内容，关系到社会事务的正常运转，特别是事业单位国有资产的使用方式、使用效率成为关注的热点。本文以北京市朝阳区资产清查的审计结果为例，通过一定的理论知识和具体事例，从微观的层面，真实反映出事业单位在资产管理中存在的问题，并提出了具有针对性的建议。

关键词：资产管理 产权登记

我国著名经济学家文宗瑜认为，相较于世界主要经济体，我国国民经济呈现出国有资产数额最大和国有资产比重最大的“两大”特征，因此对我国国有资产进行有效管理和使用对社会经济发展具有重要的意义。但由于多方面的原因，我国事业单位在国有资产的管理和使用方面出现了一些问题，严重地影响了国有资产的有效使用。本文以北京市朝阳区部分事业单位资产清查的审计结果为例，着重从国有资产核算与管理的角度分析了事业单位在国有资产使用中出现的主要问题，并有针对性地提出了具体的对策建议。

一、事业单位国有资产管理的特点与要求

事业单位国有资产是指由事业单位占有使用的、在法律上确认为国家所有、能以货币计量的各种经济资源的总称，是政府履行社会管理职能、提供公共服务、促进事业发展的重要物质基础，是国有资产的重要组成部分。相比以盈利为目的的公司制企业，其在资产管理方面有以下几个特点：一是事业单位的一切资产均为国有资产，而非其单位私有，因而其资产需要妥善保管，不可随意处置；二是事业单位购进固定资产或无形资产属于政府采购行为，需严格执行公共采购管理制度。

关于事业单位资产管理问题，国家相关部门制定了很多相关规定。1995年原国有资产管理局颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》，详细地对国有资产的管理机构及其职责、产权登记、使用条例、资产处置等问题做出了规定。2006年财政部颁布的《事业单位国有资产管理暂行办法》第四章第二十条规定：“事业单位对所占有、使用的国有资产应当定期清查盘点，做到家底清楚，账、卡、实相符，防止国有资产流失。” 第二十四条规定：“事业单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部门应当根据实际情况对事业单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批。”

根据财政部出台的相应规定，北京市财政局于2007年颁布并实施《北京市行政事业单位固定资产管理》，并在第二章第十二条中明确指出：“自行建造及在原有基础上改建、扩建的固定资产，按竣工决算确认结果计入或增加固定资产价值。”随后北京市朝阳区财政局于2011年4月先后颁布了《北京市朝阳区行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《北京市朝阳区行政事业单位固定资产配置管理暂行办法》及《北京市朝阳区行政事业单位国有资产处置及收益管理暂行办法》。从资产配置、购买、使用及处置的整个过程都作了详细的规定。

二、事业单位国有资产管理中存在的问题

近期，笔者有幸参与了北京市朝阳区财政局委托会计师事务所对该区事业单位进行的资产清查工作，对北京市朝阳区事业单位的资产管理状况进行了详细的审计，发现了一些共性的问题。

（一）不良资产数额较大

不良资产，是指不能给单位带来预期使用价值和经济效益，甚至无法实现其账面价值的各种财产、债权、其他权力。根据此次资产清产汇总统计结果，朝阳区事业单位存在不良资产的账面价值数额较大，清查出的不良资产占资产总额基准数的比例达1.54%。其中不良的固定资产占总不良资产的比例高达51.2%。朝阳区事业单位不良固定资产主要集中在电子产品及通信设备和家具用具方面。形成的主要原因是大量购进，长期闲置积压，由于技术进步形成不良资产和资产已无使用价值，长期不清理、账实不符形成不良资产。

（二）产权手续有待健全

在本次资产清查审计中，笔者发现很多单位房屋类固定资产在产权手续上存在问题。截至2012年8月31日止，尚未取得房屋所有权证书的房屋账面价值占总的房屋类国定资产的比例高达35.56%，导致土地使用税计税依据不明确等诸多问题；还存在一大部分与多家公司合作建成的联建房屋均未计入固定资产账面进行核算，也未建立资产备查账进行管理，从而形成账外资产。经询问财务等相关工作人员，结合查看历史合同、向关联方函证等诸多方法，核实主要原因是由于历史原因，当时对资产的管理不够重视，未能按照要求及时提交有关部门与产权相关的手续，导致后期补办时有关手续提交不上去，至今一直未能取得产权手续；关于联建资产的问题，按照合同约定，是由事业单位出租土地，合作方投资建设，建成后合作方享有房屋使用权，产权归属事业单位，但由于这种联建房屋的支出费用均为合作方支付，事业单位无法取得入账价值，所以一直未进行账务处理，从而形成账外资产。

另外，在清查审计中还发现某些事业单位为了盘活部分闲置的房产，经区国资委批复同意，将其转让于北京某投资有限公司进行开发，但截至2012年8月31日止，转让出去的房产仍在该事业单位“固定资产”和“固定基金”账户上反映，原因是上述转让的房产无法获得任何的资产产权转移手续，相关作价也没有从购入单位收回，造成资产权属不清晰，不能如实反映国有资产的转让结果，如果管理疏忽会导致大额国有资产的流失。

（三）资产出租出借未按规定执行

对于资产的出租、出借等管理问题，《北京市朝阳区行政事业单位国有资产处置及收益管理暂行办法》中明文规定：“国有资产出租、出借、投资、担保必须经主管部门批准，报财务部门备案。出租、出借国有资产必须签订符合法律、法规规定的合同或协议。合同法规定合同最长有效期为20年。国有资产出借期限不得超过一年；出租期限不得超过三年，出租价格不得低于市场平均价格。”在资产清查审计中我们发现，北京市朝阳区事业单位在资产的出租、出借方面存在以下问题：

一是出借固定资产未签订合同。事业单位将资产在系统内互借并免费使用是值得提倡的，但双方在此过程均未签署任何出借协议，导致资产管理特别混乱，不符合上述规定。

二是存在房屋及土地等出租期过长的现象。部分事业单位房屋及土地出租合同基本是长期合同，租期从3年至50年不等，甚至无期限。

三是对于出租后房产的使用不进行监督。部分事业单位和承租方在租赁协议中明确约定，“承租方不得擅自将房屋转租、分租等，如果转租或者分租，出房租收回房屋。”但我们通过出租协议查看出租房产时，发现房产存在转租情况，而且时间较长，原来的承租方从中还赚取了差价。

三、加强事业单位资产管理的具体对策

通过研究，结合北京市朝阳区当前的实际情况，笔者提出具体对策。

（一）进一步创新资产管理模式

针对北京市朝阳区事业单位在资产管理中出现的不良资产问题，建议采用国外的先进做法，通过过程化、作业化方法管理固定资产。过程化、作业化资产管理方法的关键是将固定资产划分到各个作业中心，完善资产管理制度，规范资产的操作和管理流程，完善档案保管体系，运用信息化的手段将各个管理过程记录下来，形成资产电子档案，留下可便捷追索的线索。

资产管理员或专管员在管理资产时，要按照资产的类别、品种、规格、型号、存放地点或使用人设置明细分类账户和实物卡，在进行价值形态管理的同时，做好实物形态的管理，做到物尽其用，充分发挥行政事业单位固定资产的最大效益。

对于资产的购置、维护保养、大修、报废、处置、内部转移等，要在严格按照有关规章制度办理的同时，在固定资产金额账、实物账、固定资产卡片上进行及时、系统、全面的反映。

资产管理部门、财务管理部门和使用部门，应每半年对账一次，盘点一次，以便做到账账相符、账卡相符、账实相符。对于在清查盘点中发现的问题，应及时查明原因，追究有关单位或个人的责任，严肃财政纪律，同时编制有关资产盘盈盘亏表，按管理权限报经朝阳区财政部门批准后，调整资产账目。

同时要加强对资产购置的预算管理，强化预算约束，从源头上预防和制止资产管理中的浪费和违规行为。建立有效的资产预算管理机制，通过对朝阳区事业单位资产存量分析，提出资产购置、配备、处置方案，纳入政府采购预算管理。未列入采购预算的不得采购，保证资产购置科学、配备合理、使用高效。

（二）规范国有资产产权登记及变更制度

国有资产产权登记是指国有资产管理部门代表国家对属于国家所有的资产组织产权登记，取得所有权凭证和确认占有、使用单位国有资产经营权的法律行为。财政部令第36 号规定：“事业单位应当向同级财政部门或者经同级财政部门授权的主管部门申报、办理产权登记，并由财政部门或者授权部门核发《事业单位国有资产产权登记证》。”规范此项工作，对于明晰行政事业单位国有资产产权关系具有重要意义。具体的做法如下：一是要尽快制定产权登记及变更办法和操作规程，使产权登记及变更规范化、科学化和制度化，以保障国有资产的完整无损，促进其运营效益不断提高。二是按照“统一政策、分级管理”的原则，由各级财政部门按照单位财务隶属关系组织实施。按财务隶属关系不便组织实施的，可按行政隶属关系组织实施。三是要明确产权登记及变更的主要内容、登记及变更形式和程序，并组织年度检查。产权登记及变更内容包括单位名称、住所、负责人及成立时间；单位性质、主管部门；单位资产总额、国有资产总额、主要实物资产额及其使用状况、对外投资情况变更等事项及变更原因。

（三）严格执行资产管理的相关规定

虽然北京市朝阳区财政局先后颁布了资产管理的诸多规定，但在这次清查审计中发现，很多事业单位都没有给予足够的重视，加之制度中的指导原则、意见对资产在使用、出租出借的过程中还是缺乏详细的规范，没有真正形成对事业单位有效的资产使用监督，从而导致资产在出租出借的过程中控制失效。笔者认为，第一，北京市朝阳区每一个事业单位都应当根据区财政局对资产管理的规定，制订适合于本单位的具体办法，专门设立资产管理部门及其相应岗位，并且岗位设置应当做到职务不相容，使各个岗位相互牵制。并且由资产管理部门建立完整的资产管理档案，从资产购入并计入在账开始，直至最后报废都应详细的记录在册。第二，要明确各部门职责，强化责任。资产的管理不仅需要专门的部门进行管理，其使用部门更是承担着重要的责任。资产属于哪个部门使用，哪个部门就要对其一切承担责任。如发生盘亏、毁损、不符合规章制度的出租、出借或改为经营性用途的行为要追究责任到个人，并且给予严厉的惩罚。第三，对资产，尤其是固定资产要健全其账务账目，并使固定资产登记台账制度化，要使原始凭证、实物、卡片账、明细账、总账、报表相统一，并且规范单位资产的购建、使用、损毁、报废、调拨等行为。第四，任何与资产管理有关的人员调动时，要将资产管理的职责转交给岗位替换人，不能因为人事调动而使资产管理的链条产生断裂。

事业单位日常工作的正常开展，关系到社会事务的正常运转；资产管理的正常运行，又关系到事业单位各项工作的有序进行。因此，对事业单位的国有资产进行良好的管理，是保证事业单位正常业务开展的需要，也是保证社会事务正常运转和促进我国经济良好发展的必然要求。

参考文献：

1.林翰文，林火平.行政事业单位资产管理与预算管理相结合的思考[J].求实，2010，（5）.

2.张惠琼，从财务管理视角思考行政事业单位固定资产管理改革[J].行政事业资产与财务，2011，（1）.

作者简介：

李俊林，男，北京联合大学生物化学工程学院经济管理系副教授；2012-2013年度北京大学光华管理学院访问学者。研究方向：审计，资产管理。