“一站式”行政许可系统总体设计研究
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摘要:目前，各地行政许可服务大厅提供的“一站式”服务大多是物理实体型的“一厅式”服务（即将各个行政机关集中办公），群众并未真正享受到“一站式”服务的便利。政府部门的数据整合、资源共享、协同工作，已经是目前各政府部门电子政务建设工作的重中之重。针对此问题，概述了国内外电子政务的发展现状，并从当前国内电子政务的状况和需求出发，探讨了将工作流技术运用到行政许可服务系统中的必要性和前景，提出了构建基于网络运行的“一站式”行政许可系统的服务框架。该系统服务框架的设计采用符合WFMC规范的、基于Web的三层结构的工作流系统结构模型，有效改善了系统的开放性、可扩展性和易维护性，从而实现政务处理资源和数据资源的全面共享和整合，以统一的面貌服务于公众。
关键词：电子政务 一站式服务 工作流技术 行政许可系统
一、导言
⒈电子政务国内外发展现状
电子政务是指应用信息和通信技术来提高政府的效率和加强政府职能，从而使公众更好地获取政府提供的公共服务和信息，增加政府的透明度，是现代政府管理观念与信息技术融合的产物[1，2]。联合国经济和社会理事会从1999年开始，连续两年都把通过信息化改进发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作重点。面对全球范围内国际竞争和知识经济的挑战，世界各国政府都将电子政务作为其优先发展战略。
由于西方发达国家的信息化基础比较好，再加上其政治体制的特点，美、欧等国的电子政务起步较早、发展较快。美国和加拿大是世界上电子政务发展最快的国家。欧洲特别是欧盟成员国在电子政务发展方面也取得了长足的进步。亚洲的日本、新加坡等国家电子政务的发展步伐也较快。其中新加坡的电子政务备受世人关注，自20世纪80年代起就开始发展电子政务，现已成为世界上电子政务最发达的国家之一[3]。
我国电子政务的发展表现为初期的缓慢发展和近几年的快速发展两个阶段（参见图1）。
初期发展主要表现在两个方面：一是20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化(OA)工程；二
是1993年底启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程[4]。
1999年1月，40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”，电子政务的发展进入快车道。2001年12月，国家信息化领导小组正式成立，领导小组的第一次会议就决定把推进电子政务建设作为当年国家信息化的三项重点工作之一[5]；自2002年以来，我国政府大力推动政府信息化进程，在全国掀起了电子政务工程建设和政府上网的高潮。
随着现代信息科技的迅猛发展和互联网的普及，广域范围的信息交换和信息处理有了新的变革。办公自动化、无纸办公等逐渐进入日常办公，政府部门的信息化也被国内外政府提到重要的议事日程上，电子政务的出现更对传统的办公方式和政务处理提供了新的思路，带来政府管理决策机制的巨大转变。
基于电子政务“从满足公众需求出发，建立更好的服务体系，使得政府更能贴近社会、贴近群众”的思路，利用信息和网络技术构建好“一站式”行政许可系统进行网上申报审批，可以实现政务公开、缩减报批时间、简化审批手续、提高工作效率并规范各项审批程序。
⒉从国内电子政务存在的主要问题看“一站式”行政许可系统的重要性
随着电子政务工作进一步发展，多数政府部门都急需了解和利用其它政府部门所掌握的数据资源，同时需要与其它政府部门进行联合审批。然而目前国内的审批系统普遍存在以下问题：
①重复化建设。我国电子政务建设还处于初级阶段，系统的建设缺乏整体规划和统一管理，每项电子审批系统需要重复开发一套业务系统，不仅建设周期长，而且建设成本高。
②各个业务系统之间处于“信息孤岛”状态，政府部门之间无法互联互通。审批数据交换不畅，不利于联合审批、协同工作。
③绝大多数地级市网站只有一些基本的信息和新闻，多是宣传和招商信息，处于信息呈现阶段，几乎没有网上行政职能[4]。
④行政审批项目设置多如牛毛、程序烦琐、效率低下，审批条件不公开、程序不透明、审批文件语言不详，搞得申请人往返奔波；市民和企业查询比较麻烦，需要登录不同的业务单位网站，需要注册不同的登录号。
⑤规范性不够。经过多年的电子政务建设实践和经验的积累，现有的电子政务系统具有受众面广、参与部门单位多、技术路线复杂，不同系统、条线、地域间的信息化程度差异大等特点。
⑥缺乏互动性和监督内容，并且信息分散在各业务部门，给统一的政务监管带来了不便。
总体而言，目前各地行政许可服务大厅提供的“一站式”服务大多是物理实体型的“一厅式”服务（即将各个行政机关集中办公），群众并未真正享受到“一站式”服务的便利。上述问题已经成为制约各政府部门电子政务建设工作持续发展的重要瓶颈；政府部门的数据整合、资源共享、协同工作才是目前电子政务建设的重中之重，建设和推广统一规范的电子政务网站势在必行。
二、“一站式”行政许可系统总体设计
“一站式”行政许可系统是电子政务的基本应用之一，面向企业和个人提供网上行政审批功能，旨在提高政府职能部门的工作效率、简化报批审批手续、提高服务质量，并增加政府办公的透明度，促进政务公开和政府业务流程再造。
⒈“一站式”行政许可系统的业务处理流程
为了适应当前电子政务形势以及行政许可服务中心的建设要求，笔者提出了构建基于网络运行的“一站式”行政许可系统服务框架，旨在实现政务资源和数据资源的全面共享和整合，以统一的面貌服务于公众，实现集中式协调、分布式管理的电子政务模型。
该系统为公众提供“网上在线申报”和“服务窗口申报”两种申报/受理渠道，申报人既可以在外网公共服务平台通过“在线填写”或“EXCEL表格下载”直接提交审批申请，经由数据交换系统将外网提交的申请导入内网进行审批；也可以到行政许可服务大厅现场提交审批申请，由业务人员直接录入到内网业务处理子系统进行处理。其主要业务环节包括受理、审批、办结、归档、监督检查等（参见图2）。
⒉“一站式”行政许可系统的设计方案
⑴系统的功能结构
行政许可系统所搭建的平台作为政府“一站式”信息门户（GIP，Government Information Portal），是为本地区、本部门的政府人员、服务人员、媒体者、企业和公民提供的一个统一的互联网访问入口和集中管理控制平台。
“一站式”行政许可系统主要包括：外网公共服务子系统、内网审批业务子系统和系统管理子系统。在其服务的系统框架中，可以集中各种政府部门的资源，如工商、税务、财政、城建等，提供“一站式”服务，实行“一门受理、抄告相关、内部运作、限时办结”的运行方式。整个“一站式”服务以统一出口和统一入口的形式对外应用，使各电子政务系统以一个整体的形象为公众提供服务（参见图3）。
各子系统的主要功能如下：
①外网公共服务子系统。外网公共服务子系统是运行在互联网上为公众提供行政审批服务的窗口，其主要用户是进行审批申报的公众用户。此子系统的用例分析如图4所示。
――用户注册：提供企业和公众登记认证所需详细信息。
――网上申报：用户在注册并登录成功以后，可以根据申报项目，选择“在线填写”和“下载文档模板填写”两种方式填写相关项目的审批表单。填写时系统会进行数据逻辑判断，检查用户填写的内容有没有明显的错误，如有错误则不能保存或者提交。系统自动将审批材料分类归档，并根据既定流程，将申报材料送达审批部门，由审批部门进行审批。
――办件查询：服务于企业和公众，主要功能是提供报批用户查询项目审批状态及申报项目的信息。
――个人信息管理：企业或公众用户及时更新或修改其相关信息。
――在线帮助：系统提供友好的在线帮助，也是一个自学的方式。用户可以快速、方便地获得操作指南以及与当前操作相关的信息内容等。
②内网审批业务子系统。内网审批业务子系统服务于进行审批办理的政府公务人员，运行于政府专网上，为政府公务人员提供处理行政审批业务的工作平台，实现审批业务的信息共享、任务调度、协作交互、管理监控等业务功能。此子系统的用例分析如图5所示。
――受理：除网上在线申报外，申报企业、个人可在政府服务窗口申报。窗口服务提供用户注册认证，现场申办受理等服务。
――审批：审批部门人员接受报批材料，遵照审批流程和审批原则进行业务审批。
――监督检查：政府部门的领导可以查看所负责的部门的网上审批情况，察看统计信息，检查办理程序是否符合规定等等。
――收费管理：对于需要向办事企业（或个人）收取办事费用的事项，可设置费用金额、管理所收费用的明细账目并对其进行分类和统计。
――统计分析：政府公务人员可以查询待缴费用清单、已缴费用的明细清单、待开发票（收据）清单和已开发票（收据）清单。
――在线帮助：系统提供友好的在线帮助，也是一个自学的方式。用户可以快速、方便地获得操作指南以及与当前操作相关的信息内容等。
――消息管理：办公人员可以查看自己相关工作的通知以及催办督办通知。
――业务查询：各级工作人员可随时查询项目的审批情况，了解当前步骤和状态。
③系统管理子系统。系统管理子系统服务于负责整个系统的系统管理人员，运行于政务专网内，实现对用户、角色、权限、网上审批业务流程及其他相关系统控制参数进行定义和管理。此子系统的用例分析如图6所示。
――用户管理：可以设置用户登录系统的账号和密码，并指定其相应的角色。
――角色管理：可以设置角色的职能配给相应的权限。
――部门管理：可以根据组织机构的调整管理部门信息。
――流程管理：可以根据业务的调整设计网上审批业务流程，并维护流程。
――系统参数：可以根据系统的实施情况设置系统运行参数。
⑵系统的体系结构
目前，体系结构大体上分为两种：客户机/服务器(Client/Server,简称C/S)和Web浏览器/服务器模式（Browser/Server,简称B/S）。该系统的构建采用三层结构的B/S体系架构，既可以保证系统的稳定、可靠性，又可以保证系统具有良好的可拓展性和开放性（如图7所示）。具体地说，这三层结构就是应用表现层/应用逻辑处理层/应用数据存储层。所有的访问并不直接访问后台的应用资源和数据资源，而是通过中间层进行访问，这样既可以保证后台数据的安全性，又可以通过中间层的调度保证性能和事务的一致性。其中，
――应用表现层（界面控制）负责统一用户界面显示，接收用户界面操作和查询请求，将应用逻辑处理后的数据生成用户界面。系统的用户主要有外网审批项目申报用户、内网行政办公人员和系统的管理人员。
――应用逻辑处理层实现业务逻辑，包括各种行政审批、办公事项、系统管理以及工作流引擎的控制实现等。应用层的实现是整个系统实现的核心环节。
――应用数据存储层负责整合后的系统数据统一存储，并通过后台服务或管理工具与各业务系统数据同步或更新。
该系统采用基于浏览器/服务器（B/S）的软件结构，与C/S相比，B/S模式的优势在于：
①简化了客户端。它无需象C/S模式那样在不同的客户机上安装不同的客户应用程序，而只需安装通用的浏览器软件。这样不但可以节省客户机的硬盘空间与内存，而且使安装过程更加简便、网络结构更加灵活。
②简化系统的开发和维护。它突破了传统客户端/服务器（C/S）结构软件对带宽要求高且客户端安装和维护工作量大的弊端，因而极大降低了系统软件的采购成本以及系统部署和维护的工作量，实现了总体拥有成本（TCO）最小化。
③使用户操作更简单。对于C/S模式，客户应用程序有自己特定的规格，使用者需要接受专门培训。而采用B/S模式时，客户端只是一个简单易用的浏览器软件。无论是决策层还是操作层的人员都无需培训，就可以直接使用。B/S模式的这种特性，还使系统维护的限制因素更少。
④适合网上信息。B/S模式特别适用于网上信息，系统可以同时运行在局域网、广域网和互联网上，使得传统的系统功能有所扩展。这是C/S模式所无法实现的。而这种新增的网上信息功能恰是现代企业所需的，这使得企业的大部分书面文件可以被电子文件取代，从而提高了企业的工作效率；使得企业行政手续简化，节省人力物力。
⑶系统的网络结构设计
该系统建立在TCP/IP网络平台之上，“行政许可管理系统(ALMS)”从整体上划分为位于互联网的“网上公共服务平台(ALWS)”和位于政府内网的“网上审批业务平台(ALPS)”两部分,内网和外网采用防火墙（Firewall）进行防范和逻辑隔离，通过数据交换平台来交换审批项目的信息。其中，
――外网网站包括应用服务器、数据库服务器和网络交换机等设备，运行政府机构的外网网站WEB应用软件。
――窗口服务包括窗口的PC机、打印机等设备，窗口工作人员可以通过WEB浏览器登录信息管理系统，进行办件的受理、审批、办结等业务处理。
――内网包括应用服务器、工作流引擎服务器、数据库服务器、网络交换机和存储设备，内网业务处理系统的软件都被部署在该系统的设备中。
――数据交换服务包括数据交换服务器、网络交换机等设备，用于外网网站与内网业务处理系统的数据交换。
该系统的网络结构如图8所示。
从电子政务的对象和职能看，内部主要是各级政府之间、政府的各部门之间以及各公务员之间的信息互动，承担政府的决策和管理职能；外部主要是政府与企业、政府与公众之间的信息互动，承担政府对外服务和监管职能。作为政府实施电子政务的关键点之一，政府通过建设一站式的信息门户，对内可以实现信息沟通、系统工作和资源共享，解决由于多种资源并存、多种体系独立而造成的信息孤岛、沟通不畅的问题；对外可以通过多种信息承载渠道实现政府信息披露、政务公开、政策宣传并开展政府审批服务。
三、总结
我国目前的电子政务建设正处在发展时期，存在着诸多问题，例如对电子政务认识不足、忽视管理模式的重新设计和流程再造、重复投资建设等，尤其是缺乏统一规划和标准。这些问题使得目前电子政务建设形成了“信息孤岛”的状态，或者干脆变成普通的OA系统、企业ERP系统；使得电子政务的建设没有达到原有的目标，已不能满足政府部门提高办事效率，协同办公的需要。本文结合工作流管理理论、数据库理论、BPR思想，基于Web的技术方法等，设计了“一站式”行政许可系统的服务架构，提出了行政审批的工作流模型。这一设计研究具有较广泛的现实意义。
参考文献：
[1]孙正兴，成鲁．电子政务――原理与技术[M]．北京：人民邮电出版社，2003
[2]姚国章．电子政务基础与应用[M]．北京：北京大学出版社，2002
[3]安慧．全球视野中的我国电子政务[EB/OL]．[2008-4-14]．http:／／market.cei.省略／e-gov／32.htm
[4]吴敬琏，鲁志强，李广乾．我国电子政务的现状与问题[EB/OL]．（2001-11-28）[2008-4-14]．http:／／laodong.qingdao.省略／jggw／jggw.nsf／c6dd24e9cddd84fe48256a070026e692/f6a11d3ef5af423948256b12000f760c?OpenDocument
[5]吴敬琏．应对信息化的挑战[EB/OL]．（2003-12-16）[2008-4-14]．http:／／www.luoheit.省略／Article／ShowArticle.asp?ArticleID=1276
作者简介：
李勇，男，1973年生，辽宁营口人，西北工业大学软件与微电子学院工程师，研究方向为软件工程、中间件技术。
（本文责编：黄蓉）