渐进式改革的制度性缺陷与收入差距的扩大

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摘 要：改革开放30年来，中国地区、行业与城乡居民之间的收入分配差距呈现不断扩大的基本趋势。渐进式改革过程中的产权、工资、宏观调节、腐败治理和第三次分配等制度性缺陷的存在，放大了居民之间的收入差距。控制收入差距的扩大必须从完善现有的制度入手，不断规范收入分配秩序。

关键词：渐进式改革；制度缺陷；收入差距

中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）05-0037-05

一、收入差距逐渐拉大的基本趋势

改革开放30年来，我国城乡居民收入都有了较大增加，生活水平都有了较大改善。1978年至2006年，城镇居民人均可支配收入由343元提高到11759元，农村居民人均收入由134元提高到3587元，“人民生活总体上达到小康水平”。近几年来党和政府采取了一系列调控措施和政策，但地区之间、行业之间、城乡之间的收入差距仍在不断扩大，正如十七大报告中所指“收入分配差距拉大原趋势还未根本扭转”。

2007年国家发改委报告显示，2005年东部地区与中部地区的人均收入差距比上一年扩大462元，东部地区与西部地区的收入差距扩大545元。2000年到2005年期间，城镇居民中10%最高收入组与最低收入组的收入比从4.6倍扩大到9.2倍，增长幅度接近100%。最新劳动工资数据显示，2000年人均收入水平最高与最低行业之比是2.63倍，2005扩大到4.88倍。如果按照行业细分，2005年职工平均工资水平最高的行业（证券业56418元）是最低行业（林业7250元）的7.78倍。行业工资标准差系数从1978年的17.54扩大到2005年的40.30。1992年至2005年期间，行业职工平均工资的差距以年均150.9%的速度增大，而同期职工平均工资的增幅却为44.4%，行业工资差距扩大的速度远远快于职工平均工资增长的速度。1978-2006年间，我国城乡居民的收入增长速度分别为：城镇居民年均增长

12.4%，农村居民年均增长9.6%，增长速度的差距直接反映为城乡居民的绝对收入差距持续扩大，从1978年的209.8元一直扩大至2006年的8172元。进入新世纪以来，国家采取一系列措施增加农民收入，特别是受到粮食等农产品价格上涨因素的影响，城乡之间收入差距在2003年比上一年度有所下降。但此后受到国内外宏观经济的影响，城乡差距继续扩大至2005年的3.22倍，2006年的3.28倍。如果考虑到城乡福利差距，城乡之间的实际收入比可能达到6∶1，远远大于名义收入差距比。

二、渐进式改革的制度性缺陷导致收入差距放大

改革开放以后，我国的经济体制由计划经济向市场经济逐渐转轨。在分配方式上逐步打破传统平均主义大锅饭分配制度，形成了以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这种分配制度对于调动社会各阶层的劳动积极性和创造性，推动经济社会发展、提高资源配置效率都发挥了基本制度作用。随着市场化进程的不断推进，要素收入与要素贡献越来越匹配和对称，要素价格越来越能够反映市场供求、竞争和稀缺程度。

由于我国在渐进式改革过程中，规范有序的市场化分配制度尚未完全建立，实际的分配制度存在诸多的体制漏洞，经济发展过程的收入差距被制度缺陷不断放大，导致目前以基尼系数衡量的收入差距超过0.45的警戒线，接近0.5的过高水平。这些制度缺陷主要表现在以下几个方面：

1.产权制度改革不到位造成初次分配制度不规范

从收入分配的不同层次看，产权制度是分配制度的基础。收入的分配无非是产权收益的分配，因而从更宽的角度看，收入分配制度也是产权制度的一部分。产权制度所具有的激励功能、约束功能和资源配置功能等基本功能，都会带来相应的收入分配效应。

在完善社会主义基本经济制度过程中，现行产权制度存在的基本缺陷对于当前的收入分配差距扩大产生了“助推”作用。第一，产权残缺和主体错位造成分配制度的残缺和分配行为的混乱。如国有经济的经营者。一方面，可越俎代庖地行使国有资产的所有权（“内部人控制”），形成产权主体“错位”；另一方面，由于现代企业制度中通行的分配方式和手段，如年薪制、期权激励、股权激励等仍未形成规制，其收益不完全与经营绩效挂钩。又如在农村土地产权制度方面，目前农民拥有的只是对所承包土地的使用权或经营权，但不拥有转让、抵押、入股等处置权以及相对应的收益权。这种土地产权制度既不利于土地的合理配置和使用，也助长了政府批地过程中的不规范行为，使少数人中饱私囊，广大农民却不能从中受益。第二，“按劳分配”与“按要素贡献分配”及二者的结合均未真正实现。一是要素市场不健全，使要素产权难以实现；二是“按劳分配与按要素分配相结合”的实现形式和实现机制尚未建立；三是劳动者权益保护制度缺失，劳动力价值被严重贬抑。尤其是在低端劳动力市场中，以农村转移劳动力为主的非熟练、非技术劳动力的劳动报酬更是被压低到极限，并且缺乏基本的社会保障。第三，国民经济命脉行业单一国有投资体制，使基础设施领域行政性垄断难以打破。投资是产权的实现和延伸，我国基础设施建设投资主要是政府财政投资，民间资本投资的空间不大、渠道不畅。垄断性经营必须产生垄断利润，不利于提高投资效率和资产动作效率，也不利于公平分配制度的建立。

2.工资制度改革的不完善扭曲了市场化的分配原则

除了非国有单位的工薪制度外，我国仍然在国有单位，尤其是机关事业单位内实行由政府主管的工资制度。由于国有单位人员规模仍然庞大，其工资水平和规则对社会收入分配仍有着不容忽视的影响。现行的工资制度是由计划经济体制向市场经济体制转换中形成的，仍不可避免地带有传统体制的色彩，与市场经济体制下的工资制度还有较大的距离，存在着体制内僵化、体制外失范，激励不足与约束乏力并存等问题。具体表现在：工资水平偏低，工资增长机制僵硬，缺乏制度性保障，致使工资外收入膨胀，助长了国有单位职工收入的不规范性；工资结构设置不合理，岗位绩效工资和年薪工资比重过低，不能体现合理的工资级差，缺乏激励和约束作用；对国有企业的工资管理仍带有浓厚的行政色彩，干预不当和约束乏力的问题并存；对劳动力市场中非国有用人单位的最低工资和工资支付管理，缺乏相配套的有效监督管理机制，使得非国有单位中存在大量侵犯职工权益的现象。

3.宏观调节功能的制度性缺失降低了政府收入再分配的调节能力

在市场经济体制下，市场机制调节收入的初次分配一般会导致收入差距扩大，这个问题的缓解主要依靠政府实施的收入再分配调节，以使全社会的收入分配控制在经济、社会可容纳的程度之内，实现公平与效率的优化组合。与迅速推进的市场化进程相比而言，我国政府的收入再分配调节职能滞后于分配的宏观调节要求，由此导致收入差距在政府调控功能缺失的机制下被进一步扩大。

第一，社会保障制度的收入再分配功能缺失。（1）覆盖面不足。受益群体主要是城镇正规单位职工，而非正规部门、非主流群体以及农村居民基本没有或只能享受部分社会保障。（2）制度不统一。存在社会保障的“双轨制”，除城乡分割外，在城镇还存在着企业与机关事业单位的制度差别。（3）缺乏制度保障，未出台《社会保障法》，社会保障资金缴纳、筹集缺乏强制性约束，标准的确定和执行存在较大的主观随意性。（4）国家财政支出用于社会保障的数量不足，在政府财政支出中，用于抚恤、社会福利救济和社会保障的补助支出的费用占居民总收入的比例只有3%，远远不能够满足解决社会民生的需求。

第二，税收制度的再分配调节功能缺失。（1）纳税主体税负不公，税收政策不完善，城乡居民间、高低收入者之间、不同经济类型单位间存在税负不公。（2）税收待遇差别较大，费用扣除不合理。（3）税收体系不完善，缺乏与财产及其收入相关的税种设置。（4）征管手段落后，难以提高征管水平。（5）所得税的调节功能严重不足。2005年，全国征收的个人所得税占各项税收的比例只有7.3%，占居民总收入的比例只有2.5%。

第三，政府间的财政转移支付制度存在功能性缺陷。（1）转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。（2）政府间财政管理体制包括转移支付制度的目标不清晰。（3）各级政府事权和财权范围模糊。（4）转移支付形式多，管理分散，资金使用效率低。

4.对公共权力的腐败缺乏制度性控制恶化了整个社会的收入分配状况

经济体制改革使国家和人民在走向富裕的过程中，由于政治体制本身的缺陷（如缺乏健全的权力约束监督机制）、法制的不健全以及西方观念对人们意识形态的影响，在经济利益的驱动下，权力腐败浮出水面。在各式的行政审批制度主导的活动中，如项目审批、物资调拨、土地使用、许可证的发放、指标的分配等方面，一些公职机构和人员利用手中的权力通过“设租”、“寻租”获得不合理的非法收入，通过违法致富、腐败致富和不公致富等手段，在短时间里积聚了巨额财富，严重侵害了合理有序的分配制度，放大了全社会的贫富差距。

5.“三次分配”制度没有有效建立弱化了社会自发性调节功能

第三次分配是通过社会捐助慈善活动，进一步扶贫助困，最终实现社会公平，它是通过制度安排和公众自觉行动，实现更深层次和更大范围内的收入分配调整。从发达国家来看，慈善事业在国民收入分配中扮演着重要的角色，在慈善事业发达的情况下，通过多种渠道和多种方式的捐助活动，使得富人的财富，被直接或间接地回报社会，转移到穷人的身上实施共享，客观上起到国民收入再分配的作用，因而被称为第三次分配。由于第三次分配是人们自觉自愿的一种捐赠，是社会经济和文化发展到一定层次的表现，它带来的影响不仅仅是经济的，还有社会和政治的多重效应，因而发挥了政府调节和市场调节无法替代的重要作用。民办慈善事业和公益事业是成熟市场经济国家收入再分配和社会福利建设的重要组成部分。我国第三次分配启动较晚，缺乏鼓励扶持民间力量进入慈善事业和公益事业的社会机制。以个人捐赠为例，2005年我国人均捐款为2元人民币，美国人均捐款为522美元。我国社会捐赠总额只占GDP的1％，美国达到10％，捐赠总额达6000亿美元。

三、规范收入分配秩序控制收入差距扩大的制度措施

1.加快推进产权制度改革，在完善产权制度中规范初次收入分配关系

第一，加强产权的相关立法，使产权的行使及相关利益的实现有法可依，促进产权关系的清晰和规范。产权制度的完善要做到法律先行，要在宪法、公司法、证券法、信托法、投资法、物权法、民法等不同层级的相关法律中明确个人财产所有权神圣不可侵犯，保护与之相联系的权、使用权、经营权、收益索取权等各种权利。明确界定各项权能之间的关系，明确不同投资主体的法律地位和投资活动中的各种产权关系及交易规则，形成比较完整严密的产权制度的法律体系，从而解决劳动、技术、管理等各类生产要素的产权归属，以及农民对土地的产权归属问题，规范市场秩序和分配行为。

在产权制度改革中促进政府职能转变，变政府的产权为产权界定。在明晰各类经济主体产权关系的基础上，进一步界定政府的权责，保证产权主体自主决策权、自由交易权的充分行使，真正实现市场对社会资金和资源配置的基础作用，逐步将政府从产权者转变为产权维护和界定者，使政府从直接经济利益中超脱出来。

第二，尽快破除传统体制遗留的不同所有制、不同政策待遇的不平等制度，最大限度地消除由于对行政性垄断和国有企业等特殊保护政策给公众带来的利益损失。在改革中不断弱化行政性垄断经营力量，创造平等的竞争环境。通过不断引入新的竞争因素，逐渐削弱由于政府权力介入造成的某些行业或部门的行政性垄断经营，对借此形成的垄断利润课以专项税收，并用于对中小企业的创业和发展的扶持；对行政性垄断行业的收费价格实行严格的监管制度，对相关单位内部的收入分配应有合理的制度约束。

第三，以产权改革为突破口，加快发展混合所有制经济。产权多元化是市场经济的必然趋势。要以相关法律法规为依据，加快国有产权、集体产权、私人产权、外资产权等多元化的产权结构改革，由此进一步推动国有经济的战略重组和国有企业改革的深化。同时，深化集体企业改革，发展多种形式的合作经济。防止近亲繁殖的股份制、内部人控制的股份制及的股份制钻改革的空子。

2.完善宏观再分配制度，增强政府的收入再分配调节功能

第一，健全国民收入分配制度。调整和规范国家、企业和个人的分配关系，合理安排国家财政收入的增长，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中比重。在经济发展的基础上，逐步提高最低生活保障标准、最低工资标准和扶贫标准，着力增加低收入者收入，扩大中等收入者比重。国民收入分配要适当向“三农”倾斜、向欠发达地区倾斜。

第二，改革税收制度，充分发挥个人所得税对收入分配的调节作用，适时出台新税种，建立起适合中国国情的、有利于促进公平增长的合理税制。应着重完善综合和分类相结合的混合所得税制，制定更趋合理的税率和费用扣除标准。改革个税征管体制，将征管权限划归中央；加强个税征管，改善征管手段。逐步试行以个人所得税为核心，以物业税、遗产及赠与税等财产税为辅的税收体系。

第三，改革和完善财政分配制度。要以科学发展观为指导，坚持以人为本，探索以民为重、藏富于民的财税政策体系，改革和完善以增值税为主体的税收制度和分税制财政体制。国家财政分配要向民生倾斜，大力调整支出结构。减少直至取消对一般性竞争性领域的投资支出，大幅度增加公共服务支出，加快建立公共财政制度，完善和规范财政转移支付制度，以中央财政收入增量的一定比例建立欠发达地区发展扶持基金，健全扶持机制。

当前，政府应尽快从微观经济参与者的角色中退出，更多地履行公共服务的职能。将一定时期的工作目标列入相关法律和经济社会发展规划中。按照建立公共服务型政府的要求，理顺中央和地方的财权和事权关系。在目前中央财政实力明显好转的情况下，应依照有利于公共服务、促进公平分配的原则，将义务教育、基本卫生防疫及保健等最基本公共服务的事权全部划归中央，保证基本公共服务平等惠及所有人。

提高财政的公共支出水平，改革现行转移支付方式，建立规范透明的新型转移支付制度，加大对落后地区和农村地区转移支付力度。要将财政转移支付目标，定位于确保全国各地都能提供最低标准的均等化基本公共服务；改革现有的财政转移支付模式，实行以纵向为主、横向为辅、纵横交错的财政转移支付模式，均衡地方公共服务能力；建立财政转移支付评价、监督和考核机制，设计科学合理的效益评价与考核指标，建立行之有效的监督制约体系，确保资金使用效益的最大化，充分发挥政府在制度转型阶段促进社会公平分配的中坚作用。

第四，建立合理的土地收益分配制度。制定征地补偿分配法规，合理调整土地增值收益在国家与农民之间的分配关系，切实保障农民的收益分享。按照市场化方向改革和完善农村土地征用制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法，对政府的征地权作出必要限制。加快土地制度改革步伐，从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。

3.健全工薪收入分配制度，完善以按劳分配为主体的基本分配制度

第一，健全企业工资分配制度。依据完善劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的要求，健全企业职工工资分配制度。建立以市场为基础的工资收入形成机制，充分发挥市场在调节工资收入中的基础性作用，由企业根据自身生产经营特点、劳动力市场价格自主确定员工工资水平。加强企业工资分配调控和指导，建立市场信息引导作用机制。健全最低工资制度，并根据经济发展和生活费用变化情况进行适时调整，提高劳动报酬在初次分配中的比重，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。

第二，落实和完善公务员工资制度。健全国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，妥善处理地区间、部门间、各类人员间工资关系，不同地区、同一地区不同部门公务员的工资收入水平应逐步实现合理平衡。继续完善艰苦边远地区津贴制度，建立动态调整机制。建立合理的公务员工资收入水平参照体系，并根据经济发展和国家财政状况适时调整，建立正常的工资增长机制。

第三，改革事业单位工资分配制度。在推进事业单位改革和理顺与财政分配关系的基础上，对事业单位职工工资分配实行分类管理。对行政执法单位，实行公务员工资制度。对社会公益性单位，实行与非赢利机构性质相适应的工资制度。对开发经营性单位，应分别比照垄断行业工资制度和一般竞争性国有企业工资制度执行。

第四，建立科学的工资收入平衡协调制度。建立完善劳动力市场工资指导价位、企业人工成本预测预警、工资指导线等制度，引导企业合理确定工资水平和增长幅度。要以最低工资标准为下限、公务员工资标准为中准，平衡协调社会各方面劳动者的工资水平。妥善处理最低生活保障线、最低工资标准i公务员工资标准与社会平均工资之间的相互关系，合理引导社会分配。

第五，加强国有企业工资分配管理。对一般竞争性国有企业，要建立激励约束机制，企业业务和技术骨干可实行岗位效益工资、年薪制等薪酬形式。对垄断经营企业的收入分配，国家应实行必要的直接控制，实行工资总额和工资水平双重调控，垄断超额收益不得用于内部分配。具体措施包括：一是借鉴成熟的市场经济国家的经验，以法律和法规的形式，对政府垄断的范围和垄断价格等等加以限制。按照国际惯例提高一些垄断行业的市场准入程度，引入竞争机制，缩小国家垄断性行业的范围；二是对少数必须由国家垄断经营的行业，首先要加强企业内部管理，严格成本开支范围；其次加大行业监管力度，加强对其收入分配的控制和管理，减小垄断行业与非垄断行业之间的收入差距，防止该行业与其他行业收入差距过大。

4.加大对腐败的监管和治理力度，建立消除非法收入的制度环境

根据公共选择理论，政府官员与其他个人和组织一样，同样追求个人利益最大化。因此，整治，取缔非法收入，必须加强和完善民主、法制和监督体系建设。通过加强市场监督和管理，严厉打击走私贩私、假冒伪劣等违规、违法经营行为；通过强化对权力的约束，增加执行公务的透明度，制止各种乱收费、乱摊派现象。尽快建立公务员个人财产申报制度，增强公务人员办事过程的公开性、透明性和程序性，完善权力的制约机制。完善税法，加强征管，逐步等非法收入形成的条件与制度环境。

5.完善社会慈善救助制度，健全第三次分配机制

通过发展社会慈善事业，健全第三次分配机制，为困难群众提供更多帮助，能够解决更多社会的实际困难。完善慈善救助制度，要站在社会大文化的背景下，弱化家庭责任，强化社会责任，让企业家有更高的道德追求，不仅要让企业家当富豪，而且要让企业家当富豪慈善家，培养企业家的社会责任感，提倡“慈心为人，善举济世”的慈善文化，引导企业家认识到自己的财富最初来源于社会，最终也要回报社会，是既合情又合理的仁德之举。政府、媒体和社会各界都要为社会各群体的捐赠行为提供政策上、道义上、舆论上的多方支持，形成一种捐赠光荣的社会文化理念和氛围。通过完善社会捐赠免税减税政策，鼓励企业个人兴办慈善福利事业、开发慈善项目。通过颁布《慈善事业条例》，从法制上统一规范慈善事业的性质、地位和作用，支撑第三次分配格局的尽快形成。

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